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“维新政府”虽为地方政府却设有类似中央政府的行政、立法及司法三院但因司法院长找不到人选仅设行政及立法两院；以温宗尧为司法院院长梁鸿志为行政院院长；另设议政委员会为最高权力机关。议政委员会设常务委员3人由梁鸿志、温宗尧及内政部长陈群组成；行政院下设交通、外交、绥靖、教育、内政、财政、实业及司法行政各部。“维新政府”的所有政务与“临时政府”一样由特别设立的日本顾问部控制。至同年8月相继在苏州、杭州及蚌埠成立了江苏、浙江、安徽各伪省政府。1938年1o月16日和翌年3月3日相继将原伪上海和南京两市政公署改称上海和南京两特别市政府。
以上海为中心的长江三角洲地区是中国的经济和金融中心因此成为日本经济掠夺的重点地区。为此1938年1o月3o日日本在上海设立了“华中振兴股份有限公司”下设交通运输、通讯、电气、瓦斯、水道、矿产、水产及其他公共事业或产业等共计14个子公司几乎所有经济部门都操之于该公司之手。1939年5月更以“维新政府”的名义成立了“华兴商业银行”行纸币“华兴券”。
1938年7月15日日本五相会议决定了《建立中国新中央政府的指导方针》其办法是先使“临时和维新政府合作建立联合委员会其次使蒙疆联合委员会与之联合。以后上述各个政权逐渐吸收各种势力或与他们合作使之形成真正的中央政府”。
所谓“蒙疆联合委员会”是日本关东军于1937年11月22日将先后在察哈尔省的张家口、晋北的大同及绥远省的归绥占领区成立的察南、晋北和蒙古联盟三个“自治”政府合并成立的一个傀儡组织由日本特务机关长金井章次为最高顾问并代总务委员会委员长；卓特巴扎布等为总务委员。1938年8月1日由德王（德穆楚克栋鲁普）任委员长。9月9日日本五相会议根据日本华北方面军和华中派遣军达成的协议决定了《联合委员会树立纲要》。但是关东军坚持必须保持“蒙疆”的独立性不许其与“临时”、“维新”等组成联合委员会结果只得由“临时”与“维新”两伪政府于9月22日成立了“中华民国联合委员会”由双方各派三人组成其权限是对有关交通、电信、邮务、金融、海关、统税、盐务、文教及思想等需要统制之事项进行协议。
11月3o日日本御前会议决定了《调整日华新关系的方针》将华北和“蒙疆”划定为国防上、经济上（特别是有关资源的开和利用方面）的日华紧密结合地区。在“蒙疆”地方除上述外特别为了防共应取得军事上、政治上的“特殊地位”。据此日本驻蒙兵团和兴亚院蒙疆联络部于1939年1月1日将“蒙疆联合委员会”改称“蒙古联合自治政府”以德王（德穆楚克栋鲁普）为主席以张家口为“政府”所在地以“龙旗”为伪政权旗帜用成吉思汗纪元。由此包括晋北13县在内的绥远、察哈尔地区便成为在日本直接统治下的特别“高度防共自治区域”。
第二节汪精卫投敌与日本关于成立“新中央政府”的方针1938年1月16日日本相近卫表了“不以国民政府为对手”声明后为实现在中国建立“新中央政府”以图迫使重庆国民政府对日屈服和投降日本在占领区建立傀儡伪政权的同时暗中策动时为国民党副总裁、国民参政会议长的汪精卫脱逃重庆降日反蒋另立中国“新中央政府”。同年12月19日汪精卫根据与日方签订的上海重光堂秘密协议由重庆逃抵越南河内29日表《艳电》响应近卫22日表的招降声明。按照计划汪本预定在日军占领和尚未占领的云南、四川及广东、广西四省地区建立反蒋政府但由于龙云等人不予响应使其计划破产。汪精卫乃进而于1939年2月派高宗武向日方提出了与沦陷区各已成立的伪政权及日本正在策反的吴佩孚等合流在南京成立以其为的“新国民政府”的计划。日本内阁决定予以支持。于是汪由河内潜往上海后即于5月31日偕周佛海、陶希圣、高宗武、梅思平前往东京与日本当局进行组府交涉。为此6月6日日本五相会议作出了《树立新中央政府的方针》的决定。
《方针》规定“新中央政府”要以汪精卫、吴佩孚、已成立各伪政权及“改变主意的重庆政府”等为其构成分子；“新中央政府”必须以1938年11月3o日日本御前会议决定的《调整日中新关系方针》为依据。并规定华北应是国防上经济上的日华紧密结合地区（蒙疆为特别高度的防共自治区域）长江下游地区在经济上作为日华紧密结合带华南沿海特定岛屿设立特殊地位并要特别考虑对现有政权的特殊关系的处理。以此为依据与日本正式调整国交。参加“新中央政府”的所有成员必须先接受上述原则；“新中央政府”的构成及成立的时间要以日本适应于综贯全局的战争指导上的阶段以自主的观点处置之。
7月9日汪精卫在上海表《我对于中日关系之根本观念及前进目标》的广播讲话宣布与重庆断绝关系。汪精卫在结束与日方的交涉返回上海之后8月28日在上海召开了所谓“中国国民党第六次全国代表大会”当上了“国民党”的主席并获得了“延请国内贤智之士参加中央政治委员会”准备国民政府“还都”南京的“授权”。据此汪精卫便紧锣密鼓地与北平、南京两伪政权要进行合流的谈判并与吴佩孚密信往返促其“出山”。为接受日本所提要求11月1日起周佛海、陶希圣、梅思平、林柏生以及陈公博等人代表三方与代表日本政府的梅机关之间开始了“内约”谈判至12月3o日签订了《调整中日新关系之协议文件》。
协议文件规定：第一在中日“满”共同建设东亚新秩序的口号下除承认“满洲国”外还要设定在华北及内蒙之国防上及经济上中日间“紧密合作地带”；为防共起见在内蒙特别设定军事上及政治上特殊地位；在长江三角地区具体实现中日间经济上之紧密合作；在华南特定岛屿具体实现军事上紧密合作。并在秘密及极密谅解事项中详细规定了日本在军事上、经济上和政治上的广泛权利。第二确定了“中央政府”与“既成政权”的关系：即取消“临时政府”之名称其政务由新成立的华北政务委员会继承仍以五色旗为政权旗帜；取消“维新政府”但其所办事务应维持现状；对于蒙古联合自治政府承认其高度防共自治权仍以龙旗为政权旗帜以成吉思汗为纪元。第三规定了日本与“新中央政府”的关系：中央政府不聘请政治顾问有关两国间的协议事项由日本驻华大使任之但在中央及省市县政府中得聘请财政、经济、自然科学之技术顾问在最高军事机关聘请军事顾问并派往防共军事上之必要地点；而所谓军事顾问并非只管军事实际上操纵了所有政务。由此保证了日本对汪精卫之中央政府及地方政府之严密控制使其成为日本之傀儡。关于汪精卫与吴佩孚合作问题12月4日吴因牙疾而死从而消除了汪精卫的组府障碍。
由于上述密约的签订日本兴亚院于194o年1月6日通过《中央政府成立纲要案》后8日日本内阁临时会议决定了支持汪精卫成立“中央政府”的基本方针。至此汪精卫始得在日本梅机关的导演下于1月下旬与南北两伪政权的王克敏、梁鸿志等在青岛举行会谈就“中央政府”机构的主要人选以及召开中央政治会议成立“中央政府”等事项达成协议。关于与“蒙古联合自治政府”关系的处理在会谈开始前由周佛海代表汪精卫与德王代表李守信签订《备忘录》承认了“蒙古联合自治政府”为高度防共自治区域。汪精卫“还都”南京之举终于被提上日程。
第三节汪精卫国民政府的僭立3月2o日至22日汪精卫在南京召开了有汪记国民党中央执监委员、伪临时政府与维新政府、“蒙古联合自治政府”、国家社会党、青年党及所谓无党派人士参加的中央政治会议相继通过了“授权”汪精卫决定中日新关系调整方针、“中央政府”树立大纲及政纲、中央政治委员会组织条例、修正国民政府组织系统表、修正国民政府组织法第15条废止“临时政府”与“维新政府”名称及其善后办法设置华北政务委员会实施宪政对重庆政府处置方法以及伪国民政府各院部会主要人事等案。
《中央政府树立大纲》规定伪府名称为“国民政府”“都”设于南京“国旗”为青天白日满地红旗但另附标志成立日期为3月3o日。《修正国民政府组织法第15条》规定：宪法未公布以前行政、立法、司法、监察、考试各院各自对中央政治委员会负责。关于临时、维新两伪府原政府取消善后办法规定：“临时政府”所办政务由“国民政府”令华北政务委员会接收并从调整；所有人员由华北政务委员会和“国民政府”分别尽量任用。
伪府组织号称“还都”故盗用重庆国民政府组织系统设主席及行政、立法、司法、监察、考试五院及军事委员会以重庆国民政府主席林森为主席由汪精卫代理；汪精卫陈公博、温宗尧、梁鸿志、王揖唐分任各院院长。行政院设内政、外交、财政、军政、海军、教育、司法行政、工商、农矿、铁道、交通、社会、宣传、警政等14部及赈务、华侨、边疆、水利等4委员会由陈群、褚民谊、周佛海、鲍文樾（代）、汪精卫（兼）、赵正平、李圣五、梅思平、赵毓松、傅式说、诸青来、丁默邨、林柏生、岑德广、陈济成、罗君强、杨寿楣等任各部部长及各委员会委员长。
军事委员会委员长汪精卫下设参谋本部、军事参议院、军事训练部、政治训练部及开封、武汉两绥靖主任公署、华北及苏浙皖三省绥靖军；由杨揆一（代）、任援道（代）、萧叔萱（代）、陈公博（兼）、刘郁芬、叶蓬、齐燮元等分别任总长、院长、主任及总司令。
华北政务委员会委员长王克敏设常务委员及内政、财政、绥靖、实业、教育、建设6个总署及政务厅；由王克敏（兼）、汪时璟、齐燮元、王荫泰、汤尔和、殷同任督办常务委员朱深兼任政务厅厅长。
另设中央政治委员会为伪府最高之指导机关其组织条例规定有关立法原则、施政方针、军事及外交大计、财政及经济计划、国民政府主席及委员、各院院长、副院长暨各政务官之人选以及中政会主席认为应交会议之事项均应交该会决议；中政会主席由中国国民党中央执行委员会主席任之委员24至3o人由主席就国民党中央执监委员、其他合法政党干部人员、在社会上负有重望之人士中分别指定或延聘；委员会设常委6至8人由主席指定；下设法制、内政、外交、军事、财政、经济、教育及其他专门委员会3月27日增设社会事业专门事业委员会和秘书厅。3月24日汪精卫以中政会主席身份决定并公布了当然委员、列席委员、指定委员、聘请委员等名单。3月26日公布了中政会秘书长、副秘书长及上述各专门委员会主任、副主任名单。
3月3o日汪精卫率各院、部、会的部长、副部长、委员长、副委员长在伪府所在地即原国民政府考试院宁远楼举行就职典礼宣布“国民政府还都南京”。在此前的29日伪维新政府表解消声明宣布即日起解消。3o日伪临时政府及两政府联合委员会宣布取消；华北政务委员会亦于是日宣布成立王克敏等宣布就职。华北政务委员会所辖地域为内长城线（含）以南的河北、山西（晋北13县地区划入“蒙古联合自治政府”所属地区）及山东三省。但日本华北方面军驻扎占领的河南东部、北部和以徐州为中心的苏北与皖北地区隶属于华北政务委员会。至于日军在占领广州、武汉后在广州成立的伪广东省政府在汉口成立的伪汉口特别市政府在武昌成立的伪湖北省政府由于这些地区分属日本华中第11军和华南第21军占领区在日本分而治之政策下两伪省政府及汉口特别市政府均在当地日军控制之下。因此汪精卫伪国民政府虽号称“新中央政府”实际上不过是取代伪维新政府而已。
第四节“国交”调整谈判与日本对伪府的承认日本政府在作出准许汪精卫成立“新中央政府”的决定时提出了一个保留条件：即先派特派大使调整邦交以为事实上的承认；再派全权大使为法理上之承认。因此汪伪政权成立时不仅在国际上无任何国家予以承认就连其炮制者日本也未予以正式承