市政府主管事项经该院核定后以该院名义提交立法院审议；五院以外国民政府直辖各机关主管事项的法律案经国民政府核定后以国民政府名义交立法院审议。其中国民党中央政治会议提出的法律案由其自定原则；国民政府和所属各院及立法委员联名提出的法律案由各该机关拟定原则草案送中央政治会议决定；各部会及行政院所属省市政府或国民政府直辖机关提出的法律案由移送提案的主管机关审定原则草案送中央政治会议决定。立法院审议法律案时须开“三读会”然后付表决。“对于中央政治会议所定之原则不得变更但立法院有（不同）意见时得陈述意见于政治会议”由中央政治会议决定是否变更立法原则。“立法院会议通过之法律案在国民政府未公布以前中央政治会议认为有修正之必要时得以决议案交立法院依据（决议）修正之。”1除了完成立法以外立法院还有权议决预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项对于本院议决案的执行可以向国民政府其他各院及行政院各部会提出质询和质问。国民党四届一中全会在1931年12月26日修订《国民政府组织法》时删去了立法院对于条约案的议决权。此后各项涉外条约不再经立法院审议改由中央政治会议决定后直接交行政院执行。南京国民政府与日本政府签订的《淞沪停战协定》（1932年5月）、《塘沽协定》（1933年5月）均未经立法院审议。
立法院以会议形式进行立法工作在院内设立常设委员会和特别委员会。常设委员会履行经常性的立法职权有法制、外交、财政、经济、军事5个委员会。各委员会均设委员长1人委员若干人委员长由立法院长指定委员由立法委员分任。特别委员会履行特定的立法职权为了起草民法、商法、自治法、劳工法、土地法立法院都设立过特别委员会。这些特别委员会因事而设事后即撤。例如为了起草宪法草案立法院曾于1933年11《法规制定标准法》（1929年5月14日）参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》商务印书馆1934年版第1o99页。
1《立法程序纲领》（1933年4月2o日）参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》商务印书馆1934年版第11oo页。
月2o日设立宪法草案起草委员会。在当时的立法院长孙科主持下历时一年余到1934年2月23日完成《中华民国宪法草案初稿》宪法草案起草委员会便结束了工作。立法院随即设立由36名立法委员参加的“宪法草案初稿审查委员会”经过研究写出《中华民国宪法草案初稿修正案》。同年1o月16日这个宪法草案初稿修正案经过立法院三读通过送交国民党中央执行委员会审查。经过国民党四届五中全会、四届六中全会、第五次全国代表大会、五届一中全会的四次修订加上国民党中央执行委员会常务委员会的频繁审查和立法院两次奉命修改直到1936年5月1日《中华民国宪法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日国民政府正式公布这就是五五宪草。五五宪草在修改过程中虽曾两次在报纸上公开征集意见但它的起草、修改、审查、通过都是国民党一党包办的宪草规定行政院正副院长及政务委员、司法院正副院长、考试院正副院长均由总统任免行政院对总统负责总统行使各项职权不受监察院、行政院制约。因此这是一部总统独裁制宪法草案。
国防最高会议、国防最高委员会抗日战争全面爆以后中央政治会议（中央政治委员会）的最高立法权相应地移交给国防最高会议。国防最高会议是国民党中央执行委员会常务委员会临时会议决定组建的全国国防最高决策机关对中央政治委员会负责。《国防最高会议组织条例》规定：“在作战期间关于党政军一切事项国防最高会议主席得不依平时程序以命令为便宜之措施。”11937年11月17月中央政治委员会停止开会其职权由国防最高会议代行。
1939年1月28日国民党五届五中全会决定：设置国防最高委员会代替原来的国防最高会议统一党政军之指挥并代行中央政治委员会的职权。《国防最高委员会组织大纲》也赋予委员长以紧急命令权并取消了“在作战期间”的限制。国防最高委员会在战时自行制定了多项法令除了法与条例以外还有规程、章程、规则、通则、准则、细则、大纲、纲要、标准、办法等多种名目命令与法律、命令与条例、法律与条例、法律与规则经常生抵触。这些法令多数根本不经立法院通过直接交国民政府公布有的事后交立法院按原文通过有的由国防最高委员会制定原则交立法院限期签注意见再由国防最高委员会作出决定。
立法院名义上具有的最高立法权在战时受到排斥。为了划清国防最高委员会与立法院在立法方面的权限蒋介石命令国防最高委员会所属的中央设计局、党政工作考核委员会召集有关人员研究制定了《国防最高委员会与立1《国防最高会议组织条例》（1937年8月12日）参见蒋纬国主编《国民革命战史第三部：抗日御侮》第3卷台湾黎明文化事业公司1979年版第23页。
法院关系之调整办法》1942年2月24日以立法院训令形式公布。调整办法规定：（1）国防最高委员会决定的立法原则立法院如有（不同）意见应尽向国防最高委员会陈述。（2）法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》规定的紧急命令事实仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形应由提案机关以书面详述理由呈请国防最高委员会核定。（3）国民政府依照国防最高委员会决定公布的法令应令知立法院立法院对于此项法令毋庸再行审议。同年3月11日立法院法制委员会7名委员联名呈文立法院院长孙科表示不同意这个调整办法认为法律仍应依立法程序经立法院审议通过。这个意见没有被采纳。
政治协商会议的五项决议与《中华民国宪法》抗日战争胜利以后国内各民主党派对国民党一党专政、个人独裁的训政体制提出强烈批评结束训政、实施宪政的民主要求空前高涨。政治协商会议于1946年1月31日通过五项决议确定改组一党政府为多党政府按照国会制、内阁制、省自治制的原则制定宪法实行宪政。对于宪法草案的修改决议规定了如下原则：立法院为国家最高立法机关由选民直接选举其职权相当于西方国家的议会；行政院为国家最高行政机关行政院长由总统提名经立法院同意任命行政院对立法院负责；如立法院对行政院全体不信任时行政院或辞职或提请总统解散立法院但同一行政院长不得再次提请解散立法院；总统经行政院决议得依法颁布紧急命令但须于一个月内报告立法院；省可以制定省宪法省与中央权限依均权主义规定。按照这样的原则国民党中央政治委员会的最高立法权（当时由国防最高委员会代行）将被撤销民主选举产生的立法院将成为最高立法机关。两个月后这些决议被国民党推翻。1946年3月16日国民党六届二中全会决定撤销国防最高委员会恢复中央政治委员会通过了与政治协商会议决议完全相反的决议。11月15日国民党不顾各民主党派的抵制和反对在南京召开一党包办的“国民大会”。12月25日通过了以五五宪草为基础的《中华民国宪法》。
在政治体制上《中华民国宪法》设计了近似于国会制和内阁制的条文实行的却仍是《五五宪草》规定的总统独裁制：（1）宪法规定行政院有条件地对立法院负责。这些规定是：行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责立法院有向行政院质询之权；立法院对于行政院重要政策不赞成时得以决议移请行政院变更行政院如不愿变更经总统核可可请立法院复议；行政院对于立法院议决的法律案、预算案、条约案如认为窒碍难行时可以经总统核可于1o日内移请立法院复议；复议时如有出席委员三分之二维持原决议行政院长应即接受该决议或辞职。（2）宪法赋予总统很大的权力：对外代表国家依法行使宣战、媾和、缔约、戒严、大赦、公布法律、布命令、任免文武官员等职权而且统率全国6海空军遇有紧急情形可以依法布紧急命令有权召集有关各院院长会商解决院与院间的争执有权提名行政院长、司法院正副院长及官、考试院正副院长及考试委员的人选。宪法虽然规定国家最高行政机关为行政院但是行政院向立法院提请复议须经总统核可总统实际上拥有对行政院的控制权。（3）宪法对总统行使职权也作出了一些限制。总统公布法律、布命令须经行政院院长或行政院院长及有关部会长副署；任命行政院院长须经立法院同意任命司法院正副院长及官、考试院正副院长及考试委员须经监察院同意；宣布戒严须经立法院的同意或追认立法院认为必要时得以决议移请总统解严；国家遇有天灾、疬疫或财政经济上有重大变故时总统可以依法布紧急命令进行必要的处置但须于布命令后一个月内提交立法院追认如立法院不同意该命令立即失效；监察院有权向国民大会提案弹劾总统、副总统。正因为有这样一些限制在1948年4月4日国民党中央执行委员会临时全体会议提名总统候选人时蒋介石明确表示不愿出任总统。为此由国民党包办的“国民大会”在4月18日又通过《动员戡乱时期临时条款》规定“在动员戡乱时期”总统不受宪法第39条或第43条所规定程序的限制即宣布戒严、实施紧急处分可以不经立法院通过或追认。这样宪法中对总统权力的主要限制被取消宪法设计的有限责任内阁制复归为总统独裁制。
第二节行政机构和行政制度国民政府初期的行政机构南京国民政府成立时在机构设置上参照了广州国民政府的做法。在国民政府内初设外交部、财政部、司法部、交通部、军事委员会、教育行政委员会、财政委员会、中央法制委员会。1927年1o月撤销教育行政委员会改设大学院。11月增设最高法院。1928年2月增设内政部、农矿部、工商部和建设委员会。4月设立中央研究院。8月增设禁烟委员会。9月增设侨务委员会。按照1928年2月4日国民党二届四中全会修订通过的《国民政府组织法》还应设立监察院、考试院、审计院、法制局、蒙藏委员会但这些机构在国民政府改设五院以前没有建立。
南京国民政府初期的领导体制经历了多次变更。国民政府最初不设主席而以胡汉民等4人为常务委员日常政务由常务委员以会议形式集体处理政府决策权掌握在国民革命军总司令蒋介石手中。宁汉合流后国民党中央特别委员会决定改组南京、武汉两政府成立统一的国民政府。1927年9月2o日改组后的国民政府成立。国民政府设委员47人其中常务委员5人；国民政府军事委员会设委员67人其中主席团委员14人。这样庞大的政府机构完全是为了安置和平衡各派势力。由于权力分赃不均特委会政府争吵不休。1928年2月7日国民党二届四中全会再次改组国民政府推举谭延辏喂裾飨槭喂裾挛被嶂飨�
训政时期的三级中央政制训政时期的南京国民政府实行三级中央政制。国民政府主席、委员及国民政府直辖机关构成第一级权力机构立法院、行政院、司法院、考试院、监察院院长、副院长及委员构成第二级权力机构五院所属的各部、各委员会构成第三级权力机构。五院制国民政府成立时直属机关除具体办事机构文官处外还设置了参军处、参谋本部、训练总监部、军事参议院等军事机构和国立中央研究院、总理陵园管理委员会等行政机构。以后又6续增设了主计处、稽勋委员会、政务官惩戒委员会、国史馆筹备委员会、西京筹备委员会等机构。原属行政院的建设委员会、全国经济委员会后来划归国民政府直辖。
国民政府主席是国家元对内对外代表国家但主席的职权并不固定依蒋介石是否担任主席而变化。按照1928年1o月8日公布的《国民政府组织法》国民政府主席为国务会议主席兼任6海空军总司令公布法律、布命令由国民政府主席及五院院长署名执行。1o月1o日蒋介石就任国民政府主席。1931年6月14日国民党三届五中全会修改《国民政府组织法》扩大了国民政府主席的职权。规定：国民政府五院院长、副院长、6海空军副司令及直属于国民政府的各院、部、委员会长由国民政府主席提请国民政府任命；公布法律、布命令不须五院院长副署直接由国民政府主席署名执行。蒋介石的揽权独裁活动引起国民党内其他政派的强烈反对反蒋各派在广州另立国民政府。12月15日�