大赦、特赦、减刑、复权”等等。大总统的权力须受国会和国务院的制约。《中华民国临时约法》明确规定：大总统“制定官制、官规但须交参议院议决”；“任命国务员（按：即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之同意得宣战、媾和及缔结条约”；“大赦须经参议院之同意”；提出法律案公布法律及布命令时须由国务员“副署之”。《中华民国临时约法》第22、23条还规定参议院作出的决定大总统必须公布执行；如总统不同意而“到会参议员三分之二以上仍执前议时”总统仍须执行。1根据1913年1o月4日公布的《大总统选举法》大总统、副总统由国会议员组织的总统选举会经无记名投票产生得票满投票人数四分之三者当选。总统任期为五年最多连任一次。凡“中华民国人民完全享有公权年满四十岁以上并住居国内满十年以上者”2方得被选为大总统。
对于这些规定袁世凯是不满意的。他一当上大总统就对《中华民国临时约法》和《大总统选举法》提出修改。1914年5月1日公布《中华民国约法》以取代《中华民国临时约法》。12月29日又公布了《修正大总统选举法》。这两个法律条文大大提高了总统的权力。
先将原大总统被选举资格改为“有中华民国国籍之男子”取消了原有的“人民”字样；改原在国内居住“满十年以上者”为“满二十年以上者”1。这就可以防止流亡在海外的革命党人回国竞选总统。
1《临时政府公报》1912年3月11日。
2《政府公报》1913年1o月5日。
1《政府公报》1914年12月3o日。
其次确定“大总统任期十年得连任”；而大总统继任人由现任大总统推荐三人“被推荐者之姓名由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简钤盖国玺密贮金匮于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”；待到选举之日“大总统敬谨将所推荐有被选举为大总统资格者之姓名宣布于大总统选举会”；2选举总统用记名单记投票法。袁世凯用这套办法来确保他本人成为终身总统其子孙能世袭总统。
第三扩大总统职权。规定“大总统为国之元总揽统治权”。“行政以大总统为长置国务卿一人赞襄之”；官制官规由大总统来制定文武职官由总统任免。“大总统为6海军大元帅统率全国6海军。大总统定6海军之编制及兵额”。“大总统召集立法院宣告开会、停会、闭会”。对立法院讨论通过的法律案大总统不同意应交院复议如立法院以出席议员三分之二以上仍坚持前议“大总统认为于内治外交有重大危害、或执行有重大障碍时经参政院之同意得不公布之”。大总统经参政院同意可解散立法院。大总统可以召集或解散制定宪法的国民会议。大总统还可以增修宪法条文。此外约法还授予总统紧急命令权和财政紧急处分权等等。1这样《中华民国约法》彻底取消了责任内阁制而规定由总统直接控制行政行政权力过立法权力为袁世凯总揽一切大权提供了法律根据。1915年12月12日袁世凯称帝改国名为“中华帝国”年号“洪宪”但遭到全国各阶层的反对。1916年3月22日袁世凯被迫取消帝制仍称大总统。同年6月6日袁世凯死去。
袁世凯死后黎元洪“接任”大总统。以后大总统一职有时属于最大的军阀头目有时属于几派军阀支持的傀儡其实际权力与法律规定相距甚远。1924年12月北京临时执政府在取消《临时约法》的同时也取消了大总统称号设“临时执政”以总揽军民政务职权与总统相当。虽说布命令仍要国务员副署但仅是形式而已。
1927年安总司令张作霖成立“中华民政府”自任6海军大元帅代表中华民国行使统治权。大元帅不受任何民意机关监督国务员成了它的属吏形成了实际上的军事独裁政府。
附：1912—1928年历届总统：临时大总统袁世凯1912年3月1o日—1913年1o月1o日大总统袁世凯1913年1o月1o日—1916年6月6日大总统黎元洪1916年6月7日—1917年7月3o日大总统（代理）冯国璋1917年8月1日—1918年1o月7日大总统徐世昌1918年1o月1o日—1922年6月2日大总统黎元洪1922年6月11日—1923年6月13日2《政府公报》1914年12月3o日。
1《政府公报》1914年5月1日。
（国务院摄行大总统职）1923年6月14月—1o月1o日大总统曹锟1923年1o月1o日—1924年11月2日（国务院摄行大总统职）1924年11月3日—11月23日临时执政段祺瑞1924年11月24日—1926年4月2o日（国务院摄行大总统职）1926年5月13日—1927年6月17日6海军大元帅张作霖1927年6月18日—1928年6月4日国务院（内阁）
国务院为政府机构由国务总理和各部总长组成。国务总理及各总长统称为国务员。按《临时约法》规定国务员由总统任命但须有参政院同意。国务员对参政院负责。
国务院的主要职责是：辅佐总统负其责任。当总统提出法律案、公布法律及布命令时国务员须副署之。
国务总理是国务员的脑是国务会议主席。凡法律案及教令案、预算案及决算案、预算外交之支出、军队的编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限之争议、参议院咨送的人民请愿案以及依法令或国务总理及各部总长认为应经国务会议讨论的均应经国务会议讨论通过。
国务总理为“保持行政之统一”凡各部总长布的命令或处理问题有碍“统一”者可以“中止之”。国务总理依其职权还可布国务院令及对地方长官的训令、指令。当“国务总理就所管事务于地方长官之命令或其处分认为违背法令或逾越权限者得停止或撤销之”。1国务院除国务会议外还有直属机构和行政各部从而构成整个行政机制。
国务院直属机构主要有：秘书厅负责处理国务院日常事务。秘书厅由秘书长、秘书、佥事、主事、参议组成。秘书长承国务总理之命掌理秘书厅事务。秘书分管宣达法令、撰拟及保管机要文书、典守印信等。金事分管撰拟文书、编纂纪录、保管文书图籍、翻译文电、核对文稿、收文件以及掌理会计、庶务等。主事协助佥事工作。参议负责审议法令。厅内分课办事。起先设三课1914年1月增为八课即总务、内政、外交、财政、边务、军政、编纂、庶务。1926年又改成五科。
法制局负责法律、命令的审查和拟订。法制局由局长、参事、秘书、佥事、主事组成。
铨叙局负责铨叙荐任以上官员任免、审核文官考试、恩典、抚恤及办理荣典授予外国勋章和佩用。人员组成同法制局。
1《政府公报》1912年6月27日。
印铸局职掌文告用纸印刷勋章、徽章、印信、关防图记及其他用品制造以及刊印公报、职员录及法令全书。组成人员除同法制局外还有技正、技士等人。
由于各时期机构设置不一此处不一一列举。
国务院起初设十个部：外交部管理国际交涉管理居留外国人并在外侨民事务保护在外商业监督外交官、领事官。
内务部管理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人口、户籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、卫生事务监督所属各官署及地方行政长官。
财政部总辖国家财务管理会计、出纳、租税、公债、货币、政府专卖、储金保管及银行事务监督所属各官署、公共团体的财务。
6军部管理6军军政统辖6军军人、军属监督所属官署。
海军部管理海军军政统辖海军军人、军属监督所属官署。
司法部管理民事和刑事诉讼案件、户籍、监狱、出狱人保释及其他司法行政事务监督所属官署、司法官。
教育部管理教育、学艺、历象、监督全国学校、所属官署。
农林部管理农务、水利、山林、畜牧、蚕业、水产、垦殖监督所属官署。
工商部管理工业、商业、矿务、监督所属官署。
交通部管理铁路、邮政、电政、航政监督所属官署及全国交通、电气事业。
1913年12月将农林、工商两部合并为农商部。1927年6月又取消农商部增设农工部和实业部；把6军部和海军部合并并把航空署和参谋本部包含在内改名为军事部掌理参谋、海、6、空军行政。
各部组成人员除总长、次长、司长、厅长外还有参事、秘书、佥事、主事以及其他技术人员。各部内部组织及人员多少不一。总长为各部脑次长辅助总长工作。6军部和海军部因是军事机构其官员均有军衔。
1914年5月袁世凯撤销国务院设政事堂于总统府。国务卿只对大总统负责对总统只起“赞襄”作用。各部组织虽无变化但因它直隶总统凡事均听命于总统故总长也只是总统的属员而已。
政事堂名义上是最高行政中枢而其实际地位不过是总统办公厅性质。
在政事堂内部除国务卿外还设有左、右丞各一其地位与国务卿相差无几以便相互制约对袁世凯不会构成威胁。
袁世凯帝制失败1916年5月8日改政事堂为国务院说是恢复旧制事实上国务总理的名义始终没有恢复。到6月黎元洪接任大总统内阁权力才得以恢复。但在以后的十多年里军阀长期混战随着各派军阀势力的消长国务院总理也像走马灯一样不断更换。
1924年1o月北京政变后段祺瑞任临时执政。11月24日公布的《中华民国临时政府制》宣布临时执政“总揽军民政务统率6海军”对外代表民国。临时政府不设国务总理只设国务员分掌各部“赞襄临时执政处理国务”；国务会议由临时执政召集1。尽管《中华民国临时政府制》规定“临时政府之命令及关于国务之文书由国务员副署”但由于国务员是临时执政任命的所以副署只是一种形式而已。
1925年12月26日段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》被迫复设国务院任命国务总理而实际上国务院仍无实权。
1927年6月18日张作霖成立军政府根据当天公布的《中华民政府组织令》“大元帅于军政府时期代表中华民国行使统治权”国务员“辅佐大元帅执行政务”1。大元帅之命令须国务总理副署其关于各部务者须各部总长副署但惟大元帅“任免国务员不在此例”2。这就把国务总理和各部总长当成总统的属员所以副署没有意义。
附：1912—1928年6月内阁更迭情况：袁世凯统治时期1唐绍仪内阁1912年3月13日—6月29日26徵祥内阁1912年6月29日—9月22日3赵秉钧内阁1912年9月25日—1913年7月16日4段祺瑞临时内阁1913年7月19日—7月31日5熊希龄内阁1913年7月31日—1914年2月12日6孙宝琦临时内阁1914年2月12日—5月1日7徐世昌内阁1914年5月1日—1916年4月22日8段祺瑞内阁1916年4月22日—6月29日黎元洪继任时期9段祺瑞内阁1916年6月29日—1917年5月23日1o伍廷芳临时内阁1917年5月23日—28日11李经羲内阁1917年5月28日—7月2日冯国璋继任时期12段祺瑞内阁1917年7月2日—11月22日13汪大燮临时内阁1917年11月22日—3o日14王士珍内阁1917年11月3o日—1918年3月23日1《政府公报》1924年11月25日。
1《政府公报》1927年6月19日。
2《政府公报》1927年6月19日。
（2月2o日—3月23日钱能训代总理）
15段祺瑞内阁1918年3月23日—1o月1o日徐世昌统治时期16钱能训临时内阁1918年1o月1o日—12月12日17钱能训内阁1918年12月12日—1919年6月13日18龚心湛临时内阁1919年6月13日—9月24日19靳云鹏临时内阁1919年9月24日—11月5日2o靳云鹏内阁1919年11月5日—192o年5月14日21萨镇冰临时内阁192o年5月14日—8月9日22靳云鹏内阁192o年8月9日—1921年12月18日（1921年5月14日靳曾再次组阁）
23颜惠庆临时内阁1921年12月18日—24日24梁士诒内阁1921年12月24日—1922年1月25日25颜惠庆临时内阁1922年1月25日—4月9日26周自齐临时内阁1922年4月9日—6月11日黎元洪复任时期27颜惠庆临时内阁1922年6月11日—8月5日28唐绍仪临时内阁1922年8月5日—9月19日29王宠惠临时内阁1922年9月19日—11月29日3o汪大燮临时内阁1922年11月29日—12月11日31王正廷临时内阁1922年12月11日—1923年1月4日32张绍曾内阁1923年1月4日—6月6日（国务院摄行大总统职）
33高凌霨代理内阁1923年6月13日—1o月12日曹锟统治时期34高凌霨代理内阁1923年1o月12日—1924年1月12日35孙宝琦内阁1924年1月12日—7月