āっ睢�1913年2月5日。
3《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
时又利用金钱和武力收买和分化国民党把国会玩弄于股掌间。
“二次革命”后袁世凯胁迫国会选他为正式大总统。接着以顺从“民意”为词下令解散国民党撤销国民党议员资格使国会不足法定人数无法开会。1914年1月1o日袁世凯宣称：“国会组织不良”“又事实上职权上已停止”“明白宣布使经济贤能议员暂结残局”“一俟厘订组织各法及选举程序以后政府自必切实进行依法召集”1。停止了两院现有议员职务每人4oo元旅费返回原籍宣告国会正式解散。2月3日又以“把持财政抵抗捐税干预词讼妨碍行政”等罪名下令地方自治会“立予停办”2。28日“以省议会不宜于统一国家统一国家不应有此等庞大地方议会”为由3下令解散各省议会。至此从国会成立到解散前后约9个月资产阶级革命派苦心经营的民主宪政被袁世凯彻底破坏了。正式宪法的起草正式宪法的起草在国会成立前就已提出但在由何种机构起草和拟订的问题上生了尖锐的分歧。梁启等人主张由政府起组织宪法起草机关并由临时参议院、各省都督、各政党及总统府派员共同组成得到了共和、统一、民主等党派的赞同。袁世凯左右的官僚策士则主张直接由总统府设立宪法编辑委员会制订由大总统颁布施行。国民党人主张宪法的起草及制定是关系到国家的根本大计应由国会来制定不应由其他任何组织来代替。由于国民党依据《国会组织法》第2o条“民国宪法法案之起草由两院各于议员内选出同数之委员行之”的规定加之在选举中获得优势因而其主张取得了胜利。
1913年6月下旬先由参议院议定由两院各选委员3o人组成宪法起草委员会经过众议院同意两院制定了《互选起草委员规则》。按《规则》规定采取三分之二连记投票法各选委员3o人组成。
宪法起草委员产生后7月12日在众议院开成立大会。19日选举汤漪为委员长蒋举清、杨铭源、王家襄、黄云鹏、夏同和、杨永泰等为理事1并以天坛祈年殿为会址故所拟宪法又名《天坛宪法草案》。两院还议定宪法起草期限从委员长选定之日起在45日内完成。关于如何进行起草决定分为大纲和条文两部分先将宪法重要内容提出讨论议决后编为大纲然后按照大纲精神分别章节系以条文形成宪法草案。并推举孙钟（政友会）、张跃雷（国民党）、汪荣宝（进步党）、黄云鹏（共和党）为大纲起草员黄云鹏、张耀曾、孙钟、汪荣宝、李庆芳（公民党）为条文起草员进行起草。8月初大纲起草完成起草委员会从8月2日到9月23日完成大纲初读。条文起草后1o月14日开始一读28日二读完毕31日举行三读会全案通过。11月1日将草案提交宪法会议讨论。至此历时三个多月第一届国会制定的《天坛宪法草案》初步完成。其内容分国体、国土、国民、1《北洋政府公报·命令》1914年1月1o日。
2同上书1914年2月4日。
3同上书1914年2月5日。
1委员长和理事所属党派是：汤漪、蒋举清、杨永泰为国民党杨铭源为政友会王家襄为进步党黄云鹏为共和党夏同和为然社。
国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计、宪法之修正及解释11章113条。但是这个宪法草案经起草委员会提出不久国会就被袁世凯解散无法进行审议直至1916年6月6日袁世凯死去国会重新恢复才开始审议。
先制宪还是先举总统之争在国会成立前对于先制宪还是先举总统人们提出过不同的主张。倾向袁世凯的共和、民主、统一三党主张先举总统认为议定宪法至少要四五个月总统地位一日不定则外人的疑惑与军民的惴忧即不能一日或释“故必欲先举以明意志而杜中变”1。国民党（除统一共和派外）则主张先定宪法认为总统的地位与性质均应根据宪法若先举总统后定宪法是本末倒置。这一争论持续到国会成立后袁世凯公开在5月2日向国会提出咨文要求先举总统。本来主张先举总统后定宪法的共和、民主、统一三党5月29日合并组成以梁启为领的进步党改变了原来的主张提出先定宪法后举总统。这样国民党与进步党的主张趋于一致袁世凯的要求未能在国会中取胜。但袁世凯并不甘心于失败一面指使总统府秘书长梁士诒出面用金钱与地位直接在国会里收买议员；另一面制造一个直接受他指挥的御用党——公民党为他摇旗呐喊“欲得外国承认必须先选总统”。再一方面唆使黎元洪联合各省军政长官表通电胁迫国会“将一切议案概从缓议”先“从选举总统入手”并限令国会在“旬之间期于竣事”2对国会施加压力。结果国民党议员为武力所屈服进步党议员也纷纷提出先选总统后定宪法议案。9月5日、8日先后经众、参两院通过由宪法起草委员会起草《大总统选举法》。9月29日众、参两院组成宪法会议进行审议。1o月4日审议完毕由袁世凯正式公布。
《大总统选举法》共7条规定总统与副总统由国会两院议员选举产生。4月15日众、参两院组成总统选举会进行选举。1913年1o月6日开始选举总统。袁世凯唯恐生意外派数十名军警、侦探与自称“公民团”者万余人包围会场声称：“今天不选出我们中意的大总统不许议员出门。”这激起了议员们的愤慨结果从上午8时到晚上1o时经过三次投票最后以5o7票微弱多数选出袁世凯为大总统。7日选黎元洪为副总统。
由此可见制宪与选举总统孰先孰后之争其实质是袁世凯为实现其独裁野心对宪政的反动对孙中山开创的民主宪政的破坏。
从政治会议到约法会议1913年1o月6日袁世凯胁迫国会选他为正式大总统后进而向国会提出《增修约法案》。遭到国会拒绝后他就大肆攻击国会继续存在使“政权无由集中”“不宜统一国家”“议会政治之万不宜于今日之中国”1。1刘知仁：《中国立宪史》上册第248页。
2《黎副总统书牍汇编》卷4第26—27页。
1白蕉：《袁世凯与中华民国》荣孟源、章伯锋编：《近代稗海》（三）四川人民出版社1985年版第93、94页。
1914年1月1o日下令解散国会以“中央政治会议”代替。
中央政治会议初名“行政会议”。它起因于1913年9月进步党人熊希龄组阁后同梁启等人计划向国会提出大政方针。其方针的重点是省制改革计划“意在废省以固中央谋国家的统一”1。但袁世凯的统一方法与熊希龄等人完全不同不过他将计就计说这个问题很大须要召集一个中央与地方长官代表会议来决定想借此与国会对抗。在熊的同意下11月26日布召集令规定会议由各省、内阁各部以大总统指定76人组成。12月12日任命李经羲为议长14日任命朱家宝为副议长15日参加会议人员先到居仁堂“觐见”袁世凯“聆训”下午集中在北海团城承先殿举行会议。由于布召集令的时候正是袁世凯下令解散国民党、取消国民党议员资格使国会无形瓦解的时候因而将行政会议改为“政治会议”。政治会议一经成立就秉承袁世凯意旨除通过解散国会、省议会和各省自治会决议外最主要的是作出召集“约法会议”的决议。袁世凯原本想利用政治会议作为修改约法的工具但政治会议的人员觉得本身来历不明难以承担。于是向袁世凯献策说：“宜于现在咨询机关及普通立法机关以外特设造法机关以改造民国国家之根本法。”袁世凯对于这一献策并不满意又责成政治会议明确具体的答复。1914年1月14日政治会议答复这个造法机关名为“约法会议”其职权专门讨论总统交议的增修约法案。26日公布《约法会议组织条例》。
按照《约法会议组织条例》规定约法会议的议员由“选举产生”名额为6o人其中京师4人各省24（每省2人）人蒙、藏、青海联合选出8人全国商会联合会4人。同时对选举与被选举人资格作了严格规定以对袁世凯百呼百诺为条件。名义上“选举”产生实际上是袁世凯变相地指定。这样组成的会议如同政治会议一样是由官僚、地主、买办、军阀、封建王公所组成。
约法会议是政治会议的化身袁世凯御用的造法机关以孙毓筠、施愚为正副议长1914年3月8日在北京北海团城宣告成立。
约法会议成立后积极为巩固袁世凯独裁统治制造“新约法”。
《中华民国约法》的颁布与袁世凯的皇帝梦约法会议成立后3月2o日袁世凯正式向约法会议提出增修约法案。
其增修大纲是：（1）外交大权归总统宣战、媾和和缔结条约无须参议院同意。（2）总统制定官制任用国务员、驻外大使、公使无需参议院同意。（3）采取总统制。（4）宪法应由国会以外之国民会议制定宪法起草权属于总统及参议院宪法公布权归于总统。（5）公民权的被夺与恢复总统自由行之。（6）总统有紧急命令和紧急处分财产之权。约法会议议员们按照袁世凯所拟的大纲内容确定以“力谋国权之统一”“以总揽统治权属于国家元以重大总统之权”为立新法的主旨1。经过4o多天的起草和讨论炮制一部“字字皆袁氏手定”的“新约法”名为《中华民国约法》又名《民三约法》或称《袁氏约法》。1914年5月1日正式宣布废除《中华1李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》中华书局1965年7月版第194页。1梁启：《饮冰室合集·文集》第34册第15页。
民国临时约法》公布《中华民国约法》。
《中华民国约法》共1o章68条。1它的最大特点是采取总统个人独裁制。其基本内容是：（1）大总统“为国家元总揽统治权”；“为6海军大元帅统率全国6海军”；“代表中华民国”“对国民全体负责”。（2）大总统制定官制官规任免文武职官宣告开战媾和、缔结条约、戒严、大赦、特赦、减刑、复权不受限制。（3）改内阁制为总统制以大总统为行政脑直接领导各部“置国务卿一人赞襄之”。（4）改国会两院制为一院制设立法院作为立法院机关但立法院除缔结条约、大赦、特赦、减刑、复权外无同意权大总统则有“召集立法院宣告开会、停会、闭会之权”。（5）设立由大总统任命参政组成的参政院以“应大总统之咨询审议重要政务”立法院未成立前（始终未成立）“以参政院代行其职权”大总统经参政院同意可以“解散立法院”“布与法律有同等效力之教令”等。（6）规定“司法以大总统任命之法官组织法院行之”。（7）正式宪法应由国会以外的国民会议制定总统颁布；正式宪法起草应归大总统与参政院。（8）公民权利的被夺由大总统自由行之。（9）大总统有紧急命令和财政紧急处分权。上述基本内容清楚地表明这是一部盗用资产阶级宪法中总统制形式使袁世凯的独裁统治披上一件“合法”的外衣成为名副其实的独裁总统是部非骡非马的独裁法。
“新约法”的颁布表明辛亥革命后仅存的资产阶级民主宪政形式彻底地被袁世凯破坏了。正如美国一位学者评论说：“由于这个约法总统成为权力之源泉事实上无异是独裁者一个间接选举的、单院式的、每年仅仅举行四个月会议的立法机构只具有些有名无实的权力国务员由总统任命对总统负责。总统的任期现在由五年延长十年可以无限连任。袁世凯现在已成为独裁者回到君主政体显然只是迟早更换一下名义的问题而已。”1“新约法”颁布后1914年5月24日、12月27日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》立法院成立前由参政院代行其职权。6月2o日参政院正式成立。与此同时改组政府使袁世凯成为事实上的独裁总统。但他感到还不够尊荣还想登上皇帝宝座指使梁士诒向参政院提出修改总统选举法。8月18日参政院进行修改12月28日约法会议通过。29日袁世凯予以公布。按照修改后的《总统选举法》袁世凯成了终身总统、世袭总统。他还指使杨度、孙毓筠等所谓“六君子”组织“筹安会”进行复辟帝制活动。袁世凯的宪法顾问美国人古德诺也表《共和与君主论》为他复辟帝制进行鼓吹。1915年8月14日杨度、孙毓筠等人联名电请各省军政长官和公法团体派代表进京共同讨论国体问题。28日各省代表投票表决一致赞同君主立宪并表宣言声称：“立国之道不外二端即‘拨乱’、‘求治’。我国拨乱之法莫如废民主而立君主。求治之法莫如废民主而行君主立宪。”29月19日袁世凯的亲信梁士诒、朱启钤、周自齐、张镇芳等人又组织“全国请愿联合会”向参政院请愿要求