一次会议推谭人凤为议长决定先行起草《临时政府组织大纲》选举雷奋、马君武、王正廷为起草员。会议开到12月4日传来了江浙联军在12月2日攻克南京于是代表会决定以南京为中央临时政府所在地各省代表即日动身去南京继续开会。
《临时政府组织大纲》是宣统三年十月十二日（1911年12月2日）起草十三日各省都督代表联合会在武汉通过1912年1月2日在南京重订。这是辛亥革命后颁布的成立中央政府的第一部法规。
《临时政府组织大纲》共二十一条它的基本精神是以国家共和体制为基调采取总统制为政权制度原则以参议院为立法机构。在参议院未成立前由各省都督代表联合会代行职权并选举临时大总统。但其具体内容缺乏民主精神主要表现在：（1）对于普通国民的权利与义务《大纲》未作任何规定；（2）对立法机关参议院的组成《大纲》规定议员不是由人民选举产生而是由各省都督派遣。
上述规定显然存在很大的缺陷。造成缺陷的主要原因是：（1）由于当时处在战争环境迫切需要成立临时中央政府以作号召很难做到让人民自由选举；（2）当时把重点放在改变国体推翻封建建立民主共和之上加之代表会的代表虽以革命派为主毕竟鱼龙混杂很少考虑到人民的权利与义务。因此它很不完备故名《组织大纲》而且还是“临时”的。所以它是一部权宜性的重要临时法规未称作宪法。
临时参议院的成立和《中华民国临时约法》的公布1911年11月25日远在海外的孙中山回到上海。12月29日孙中山被迁往南京继续开会的各省都督代表联合会选为临时大总统。1912年1月1日孙中山从上海到南京就职宣告中华民国正式成立改纪年为民国元年。根据《修订大纲》的规定3日增补黎元洪为副总统组成临时政府。南京临时政府的成立标志着资产阶级民主共和制度的诞生封建帝制的终结。正如孙中山所说：这是“我国有史以来所未有之变局吾民破天荒之创举也”1。
南京临时政府成立后按照《组织大纲》规定1月3日通电各省都督府派人来南京组织临时参议院代替各省都督代表联合会。到28日开第一次会议时实际到达的计有江西、湖北、湖南、福建、安徽、江苏、浙江、四川、广东、云南各3人山西、广西、贵州、山东、河南各2人陕西、奉天、直隶各1人共计43人2。其中同盟会33人立宪派8人其他2人。会议选举林森、王正廷为正副议长李肇甫为全院委员会委员长宣告临时参议院正式成立。临时参议院的职权主要有议决暂行法律临时政府预决算、税法、币制、公债行临时大总统交议事件以及答复临时大总统咨询事件检查临时政府出纳对临时大总统行使宣战、媾和、缔结条约、制定官制官规、任免国务员和外交使节等同意权。同时还有对行政的监督权但对总统的弹劾无明文规定。在行使上述权力需要进行投票时各省3人中只有一票表决权。
临时参议院成立后在宪政建设方面除先后批准和公布诸如《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、《各部官制通则》、《南京府官制》外最重要的就是着手制定“约法”。
在临时参议院成立时南北和议正在进行之中眼看革命政权将落入袁世凯手中制定“约法”就是为了防范袁世凯的专权野心使刚刚建立的民主共和制度不致遭到破坏确保中国走上民主宪政的轨道。但是《临时政府组织大纲》仅仅是政府组织法不能完全约束袁世凯。孙中山希望制定一部约法束缚袁世凯的手脚。他说：“北方将士以袁世凯为领与予议和夫北方将士与革命相拒之汉阳明明为反对民国者今虽服从民国安能保其心之无他？故予奉临时约法而使服从。盖以服从临时约法为服从民国之证据予忧虑其不足信故心令袁世凯宣誓遵守约法矢忠不二然后许其和议。故临时约法者南北统一之条件而民国所由构成也！”1在孙中山主持下临时参议院召开会议讨论约法问题。会议决定组织编辑委员会进行起草由法制局局长宋教仁主持。约法草稿经过33天的讨论作了两次修改到3月8日提交临时参议院审议通过。11日孙中山以临时大总统名义公布定名为《中华民国临时约法》。
《中华民国临时约法》分为总纲、人民、参议院、临时大总统副总统、国务员、法院、附则7章56条。它的指导思想是孙中山的民权学说。其主要内容：第一以“国民革命”的手段推翻作为“恶劣政府之根本”的清朝封建君主制度代之以“自由、平等、博爱”的资产阶级民主共和制度。规定了国家的性质确认辛亥革命的积极成果。第二肯定了资产阶级民主共和国的政治体制和三权分立的组织原则。规定国家政权由参议院、临时大总统、副总统、国务员和法院组成。第三采取了资产阶级宪法中的民主自1《孙中山全集》第2卷中华书局1982年版第399页。
2《临时政府成立记》《东方杂志》1912年第11号。
1孙中山：《中国之革命》《中山丛书》1927年版第31页。
由原则确认了私有财产得到保护。规定“人民有保有财产及营业之自由”。第四在国家体制上采取内阁制。规定大总统颁布命令需要由国务总理副署才能生效。第五约法修改须经议员三分之二以上或总统提议经由议员五分之四以上出席出席人数四分之三的决议方能增改1。
《中华民国临时约法》的颁布在中国历史上是一件有意义的创举。从上述内容看它是一部具有资产阶级共和国宪法性质的文献是近代中国宪政运动的重要成果是孙中山共和国方案和民权思想在法律上的体现。尽管这部约法“是不完全的有缺点是资产阶级性的但它带有革命性、民主性”2在中国宪政史上占有重要地位。
1《中华民国临时约法》陈茹玄：《中国宪法史》世界书局1933年版附录。2：《关于中华民国共和国宪法草案》《著作选读》人民出版社1986年版第7o8页。第三节袁世凯时期的宪政从临时参议院北迁到第一届国会1913年3月袁世凯窃取临时大总统后随即在北京建立北洋军阀政权。4月1日孙中山公布《参议院法》。5日决定临时参议院迁往北京。29日举行开院仪式。5月1日重选吴景廉、汤化龙为正副议长宣告北京临时参议院成立。
北京临时参议院与南京临时参议院相比有许多不同的地方。（1）代表地域广泛。南京临时参议院主要由反清独立各省派代表组成北京临时参议院则由全国24省派议员组成。（2）议员人数增多。按照《临时约法》规定各省由3人增至5人实际到达为113人（西藏未派）约为原来43人的3倍。（3）组织较完备。除原有院内的全院委员会外增设法制、财政、庶政、请愿、惩罚等委员会。其中最重要的变化是：增加了袁世凯控制的北方各省议员以及袁世凯政府成立后赞成“共和”省份的议员而这些“议员”又大都是一些官僚、政客加之革命党人这时采取不反对袁世凯只图用资产阶级民主制度对他加以某些限制的方针因而这时的临时参议院改变了原来成立时的性质成为袁世凯政府的御用工具。
北京临时参议院成立后按照《中华民国临时约法》第53条“约法施行后限十个月内由临时大总统召集国会其国会之组织及选举法由参议院定之”的规定6续制订《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》于1912年8月1o日公布。
这三种法律均属于组织国会的基本法也是国会组成的依据。《国会组织法》规定：国会采取两院制即由众议院和参议院组成。同时规定众议院议员的法定人数为596名由各省及蒙、藏、青海分别选出任期3年届满重选；参议院议员的法定人数为274名由各省议会与蒙、藏、青海、中央学会及华侨选举会分别选出任期6年每两年改选三分之一。两院议员共为87o名由此构成国会。
《众议院议员选举法》规定：议员的产生按地区人口比例分配每8o万人选一名不满8o万人亦选一名。其中选举人和被选人资格规定为：凡中华民国国籍的男子年满21岁以上在选区内居住2年以上并具有年纳直接税2元以上或有价值5oo元以上不动产小学以上毕业或相当于小学以上毕业方有选举权其中蒙、藏、青海地区还须懂汉语。被选举人除上述规定外年龄还必须在25岁以上。但有下列情形之一：（1）被夺公权尚未复权；（2）受破产宣告确定尚未撤销；（3）精神病；（4）吸食鸦片；（5）不识字；（6）现役6海军人及征调期间续备人员；（7）现任行政、司法官吏和巡警；（8）僧道和其他宗教师；（9）小学教师、在校学生以及办理选举人员在其选区内的。前五项没有选举和被选举权后四项停止选举和被选权其中（7）、（8）两项对蒙古、西藏、青海等不适用。《参议院议员选举法》规定：议员的产生除具备众议员被选资格外还须年满3o岁以上才有被选举权。两院选举方法除采取无记名单记投票法外众议院除蒙、藏地区“县治未臻健全不足以为初选区划”外1一律采取复选制。
1周异斌、罗志渊：《中国宪政展史》第7o页。
两院设正副议长下设秘书厅及全院、常任、特别三委员会。在三委员会中常任委员会内部组织两院略有不同。众议院为法典、预算、决算、外交、内务、财政、军事、教育、实业、交通、请愿、惩戒、院内等委员会参议院则为法制、财政、内务、外交、军事、交通、教育、实业、预算、决算、请愿、惩戒、院内审计等股。各委员会和股分别审查各类不同议案。两院职权按《国会组织法》规定处于平等地位“民国议会之议案以两院之一致成之一院否决之议案不得于国会期内再行提出”1。即是说国会对于各种议案的议定比如法律案的议定必须经过两院同意才能成立。它的具体权限除“民国宪法未定以前临时约法所定参议院之职权为民国议会之职权”外两院还有各自的建议质问、查办官吏纳贿违法的请求、政治咨询答复、请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权。此外还赋予在宪法未制定前国会成立后在两院议员中各选同等人数的委员进行宪法起草的特权。
两院会议规定每年举行一次时间为4个月必要时可适当延长对议案的议定则分别举行。
按照上述规定从1912年底到1913年初在全国范围内进行议员选举。在选举的竞争中由于宋教仁的积极努力国民党在两院中取得多数席位其中众议院596席中国民党得269席共和党得12o席统一党得18席民主党得16席跨党者得147席无党派得26席；参议院274席中国民党得123席共和党得55席统一党得6席民主党得8席跨党者得38席无党派得44席。在国会共87o席位中国民党获392席占总数45％强而共和、统一、民主三党仅获223席占总数25％左右从而使国民党在国会选举中获得压倒优势的胜利。醉心于政党政治的国民党代理理事长宋教仁大为兴奋在国会召开前在长江流域各省表演说宣布“国民党在全国的选举都已胜利已占国会的绝大数大局已定政党责任内阁制一定可以成功”1表示将返京组织第一届责任内阁。然而欲行独裁的袁世凯已把枪口对准了他宋教仁在返京途中的上海车站遇刺身亡。
在宋教仁被刺前进行国会议员选举之时袁世凯政府于1913年2月1o日布召集国会令：“自民国二年一月十日正式国会召集令布之日起限于民国二年三月以内所有当选之参议院议员及众议院议员均需一律齐集北京俟两院各到总议员过半数以后即行同时开会。”2接着3月19日又布命令规定“民国二年四月八日行民国议会开会礼”3。
1913年4月8日国会正式开幕。与此同时北京临时参议院按照约法规定在8日午后二时举行结束仪式将权力移交给正式成立的国会。26日参议院选举张继为议长王正廷为副议长。28日众议院选举汤化龙为议长3o日选举陈国祥为副议长。国会的成立两院正副议长选出标志着资产阶级的议会制度的确立民国后宪政工作的展。但袁世凯为了建立他的独裁统治一方面在国会开会前派人暗杀宋教仁；另一方面在国会开幕后唆使共和、民主、统一3党联合组成拥袁的进步党在国会里与国民党相对抗。同1《中华民国国会组织法》第13、14条《法令全书》第1期《宪法》。1仇鳌：《辛亥革命前后杂记》《辛亥革命回忆录》（一）中华书局1963年版第45页。2《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
3《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
时又利用金钱和武力