通上下舆论制止抗粮抗捐风潮维持封建统治秩序。在院的组成上除议员外设正副总裁、秘书长、秘书官内置秘书厅厅下设机要、议事、记、庶务四科及附设图书馆。但《院章》规定总裁“以王大臣著有勋劳通达治体者”副总裁“以三品以上大员著有才望学识者”由皇帝特旨简充；秘书长由正副总裁“遴保相当人员请旨简放”；秘书官由正副总裁“遴员奏补”分管各科事务。在议员产生上《院章》规定分为“钦选”和“民选”两种各1oo名。“钦选”1oo名中宗室王公世爵为16名满汉世爵为12名外藩王公世爵为14名宗室觉罗为6名各部院衙门官为32名硕学通儒为1o名纳税多额者为1o名。“民选”1oo名中由各省咨议局议员中按1o∶1比例互选产生经督抚核准后方能有效。在职权上《院章》规定主要讨论奉旨特交事件国家岁出岁入预算事件税法及公债事件新定法律及嗣后修改（宪法不在此限）事件人民陈请（但必须瓞具说帖并取具同乡议员保结）事件。在行政关系上行政部门不对资政院负责资政院对行政长官的质问须经正副总裁同意才能行使。行政部门若有侵夺资政院权限或违背法律资政院亦无直接纠弹或更有效的加以阻止只能请旨裁夺。在立法上资政院无权制定或修改宪法等。
从上述规定看资政院还不是正式的议院只是作为议院成立前的雏形。这个雏形名义上是清廷的“舆论”、“民意”机构实际上是皇族统治者玩弄立宪的装饰品。但它的成立毕竟扩大了立宪派和要求实施宪政的人们的活动地盘。
3。国会请愿活动。
各省立宪派在清廷预备立宪期间先后多次动开国会请愿活动以促成宪政的实现。随着各省咨议局的成立他们利用咨议局这个合法机构的名义先由江苏咨议局议长张謇带头联合13省咨议局议员组成“国会请愿联合会”又同各省政团、商会、海外华侨代表组织“国会请愿代表团”于宣统元年十二月、二年五月（191o年1月、6月）两次向清廷请愿并以孙洪伊为代表向都察院递交请愿书要求“开国会组织责任内阁”“颁布议院法及选举法以期一年内召集国会”1。清廷以“财政困难灾情遍地”为由加以拒绝。宣统二年九月（191o年1o月）资政院在京开幕。他们又上书资政院提议设立责任内阁召开国会同时呼吁各省当政大员给予支持。为了壮大声势又在许多城市起请愿运动。各省督抚鉴于实权逐渐削弱且召开国会呼声愈来愈高由云贵总督李经羲串通程德全、锡良等人取得18省督抚的同意也联电清廷主张召开国会组责任内阁。资政院在立宪党人的活动和哀求下先后通过“请开国会案”和“陈请开国会具奏案”请求清廷在宣统三年（1911）召开国会。清廷慑于各地请愿和资政院以及地方督抚的压力被迫于十月三日（11月14日）宣布将预备立宪期限缩短为五年并声称：“此次缩定期限系采取各督抚等奏草又由王室大臣等悉心谋议请旨定夺洵属斟酌妥协折衷所当。缓之固无可缓急亦无可再急应即作为确定年限一经宣布乃不能再议更。”同时下令：“现经降旨以宣统五年（1913）为开设议院之期所有各省代表人等著民政部1《东方杂志》第7年第1号《文件一》第15—17页。
及各省督抚剀切晓谕令其即日散归各安职业静候朝廷详定一切次弟施行”1。企图以此来缓和内外矛盾维持封建统治秩序。
对清廷宣布缩短预备期限立宪派以为立宪有了指望纷纷返回本省但湖北的汤化龙、湖南的谭延辏А⑺拇ǖ钠训羁〉热醇岢旨纯岬闹髡挪⑹酝荚诰┰俅谓星朐浮６∫灿行矶啻淼酱锉本Ｇ逋⒚罱〈硌航饣卦纸酝荚俅吻朐傅奶旖蜓Ы缜朐竿净峄岢の率懒亍笆陆坏胤焦傺霞庸苁薄Ｖ链斯崆朐富疃料氯ァ�
4。《重大信条十九条》的颁布。
清廷布缩短预备立宪期限谕旨后宣统三年四月（1911年5月）先公布《新内阁官制》。按照新官制组成的内阁是以皇族为主导地位的内阁人们称之为“皇族内阁”。
“皇族内阁”的成立表明清廷无意实行君主立宪政治从而暴露了皇族集权的用心引起立宪派的强烈不满。但他们还没有绝望又以各省咨议局联合会名义上书力争说：“以皇族组织内阁不合君主立宪公例请另简大员组织内阁”1。但得到回答是：“黜陟百司系皇上大权议员不得妄加干涉。”2立宪派纷纷感到失望一部分人开始转向革命阵营。
辛亥革命爆以摄政王载沣为的清朝统治集团慌了手脚赶忙下“罪己诏”取消现行内阁章程改组内阁颁布《重大信条十九条》（简称《十九信条》）。
《十九信条》按其内容来说比《宪法大纲》有很大变化。（1）对皇帝权力作了较大的限制。其中虽仍称“大清帝国皇统万世不易”“皇帝神圣不可侵犯”但对实际权力作了种种限制如规定：“皇帝之权以宪法所规定者为限”而宪法则由资政院制定；“皇帝继承顺序于宪法规定之”；“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”；“皇室经费之制定及增减由国会议决”；“皇室大典不得与宪法相抵触”等。从而限制了皇帝的立法权和行政权使皇帝权力较《宪法大纲》大为缩小。（2）大大提高了未来国会的权力。《十九信条》规定立法权属于国会“宪法由资政院起草议决由皇帝颁布之”；“宪法改正提案权属于国会”。同时规定国会有监督行政权“官制官规以法律定之”“总理大臣由国会公举皇帝任命”如果“总理大臣受国会弹劾时非解散国会即内阁辞职”。国会有权决定国家预决算和皇室经费制定及增减并规定国会对国家军事和外交活动有参与权；对6海军调动“须依国会议决之特别条件此外不得调遣”；对国际条约“非经国会议决不得缔结”“但宣战、媾和不在国会期中者由国会追认”1。根据这些规定国会权力大为扩大皇帝权力大为缩小。《十九信条》与《宪法大纲》相比两者之间有较大的差异。第一两者所处情况不同。《宪法大纲》草于君权未衰、民权未张之日而《十九信条》成于革命兴起、民气横溢之秋。前者充分体现君主至上后者贬抑君权伸张民权。第二两者实行的政体不同。《宪法大纲》采取日本式的二元君主立宪模式君主在立法和行政上拥有极大的权力而《十九信条》则采取1《宣统政纪》卷45。
1《咨议局联合会第二次呈请代奏皇族不宜总理内阁折》《时报》宣统三年六月初三日。2《宣统政纪》卷36。
1《重大信条十九条》《清朝续文献通考》卷4oo《宪政》八。
英国式的虚君共和制实行议会政治责任内阁。第三两者所起作用不同。《宪法大纲》仅作为将来制宪的原则其本身并无法律效力制定时也未经过一定的法律程序而《十九信条》则不然它是在国会未开前由代行国会职权的资政院经过一定程序制定然后由皇帝公布具有一种法律效力可以说具有临时宪法的性质。但在人民权利上《十九信条》与《宪法大纲》一样只字未提这就清楚地反映出两者在本质上是一样的。
《十九信条》的颁布是清末阶级斗争激化的产物。它充分证明“革命无疑是天下最权威的东西”2能够夺得和平请愿所得不到的东西能够迫使敌人作出让步。清廷正是慑于武昌起义后迅汇合的革命洪流不得不抛出《十九信条》以求免于灭顶之灾。
《十九信条》颁布后资政院规定代行国会权力选出袁世凯为内阁总理大臣组成新内阁代替“皇族内阁”企图以此来挽救清朝的命运。然而革命的洪流势不可挡1912年2月12日清帝被迫宣布退位。中国二千多年的封建制度也随之告终。
2《论权威》《马克思恩格斯全集》第18卷第344页。
第二节民国初年的宪政武昌起义与《鄂州约法》的颁布武昌起义胜利后迫切需要组织新政权来领导革命斗争。八月二十日（1o月11日）起义的第二天缺乏政治经验的革命党人邀请湖北咨议局议员和地方绅商举行会议决定成立军政府推举军政府都督。会上领导起义的“各军领袖佥以资望浅谦让未遑”1咨议局议员刘赓藻趁机提出：“统领黎元洪现在城内若合适当寻觅之。”结果推出与革命无关的原湖北新军协统黎元洪为都督、咨议局议长汤化龙为民政部长。
湖北军政府成立后宣布改国号为中华民国改年号为黄帝纪元46o9年布《告全国父老书》号召推翻清朝统治。八月二十六日（1o月17日）公布由汤化龙起草的《中华民政府条例》。条例共六章二十条基本内容为：（1）军政府下设军令、军务、参谋、政事四部直接“受都督之指挥命令”；（2）军政府布命令任免文武官员“均属都督大权”；（3）一切军政要务“由都督召集临时参议会或顾问会议决施行”；（4）都督兼总司令握有绝对军事指挥权；（5）将政务部权限扩大改为政事部下设外交、内务、司法、交通、文书、财政、编制等七局。
按照这个条例规定完全把革命党人和动起义人员排挤出政权以外因而遭到革命党人的强烈反对。九月初四日（1o月25日）军政府不得不再次开会重新《改订暂行条例》增加军事参议会来限制都督的权力设立稽查员稽查各部门取消政事部改原来的各局为部直辖都督。这样汤化龙得到一个没有实权的闲职从而加强了革命党人的力量初步改变了旧官僚、立宪派把持政权的局面。
湖北军政府成立不久同盟会领导人宋教仁从上海到达武昌。居正、孙武、刘公等人立即同宋教仁商议制定约法作为中华民国中央政府成立前的临时根本办法。于是由宋教仁连夜起草经过讨论后由军政府颁布取名《鄂州约法》。
《鄂州约法》分总纲、人民、都督、政务委员、议会、法司、补则七章六十条1。它以资产阶级民主、自由、平等思想和三权分立学说为指导原则描绘了一幅以总统制为蓝本的资产阶级共和国方案。其主要内容为：（1）规定政权体制由都督及任命的政务委员会、议会（约法施行三个月建立）、法司三者构成即采取行政、立法、司法三权分立的原则。（2）规定都督由人民公举任期三年连选连任一次为限。其职权包括：总揽政务制定并公布法律（在议会未开以前）对外宣战、讲和统治水6军依法任命官员宣布戒严、大赦、特赦、减刑及复权并对议会负责。但布命令、条例须经国务员副署方能生效。（3）规定议会由人民选举议员组成。其主要职责为：制定法律议定条约审理预决算向政务委员提出条件、质询和弹劾等权力。（4）规定人民享有言论、集会、结社、信教、通讯、迁徙等自由以及选举都督、议员、任官、考试、选举与被选举、保有财产、著作等权利同时还有纳税、当兵的义务。
1张难先：《湖北革命知之录》第266页。
1见杨玉如编：《辛亥革命先著记》科学出版社1957年版第232—236页。《鄂州约法》是中国资产阶级拟定的第一部带有宪法性质的法律是我国法制史上第一次公开承认人民权利的文件它以基本法的形式从根本上否定了清朝封建君主制度和立宪派主张的君主立宪制度确定了资产阶级的民主共和制度。虽然这部约法在当时急剧变化形势下未能实施但它的制定充分表明资产阶级革命派要在中国建立资产阶级民主政治的强烈愿望。“各省都督代表联合会”的召开与《临时政府组织大纲》的制订武昌起义和湖北军政府的成立推动了全国革命形势迅展湖南、陕西、山西、云南、贵州、江苏、浙江、安徽、山东、四川等省先后宣布独立并相继成立军政府（或都督府）清皇朝开始全面崩溃。形势的展迫切需要建立一个统一的中央政府作为领导全国革命斗争的中心。建立全国性政权的活动分别在武汉和上海两地进行。
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11
11月9日黎元洪以义都督的名义致电各省请派代表赴鄂共商组织临时中央政府。11日同盟会中部总会所在地上海也以苏督程德全、浙督汤寿潜、沪督陈其美的名义通电各省提出由“各省旧咨议局”和“各省现时都督府”各派代表一人到沪讨论筹组临时中央政府。15日上海、江苏、浙江、福建等省代表在上海举行第一次会议为“各省都督代表联合会”。由于武汉方面坚持代表会应在武汉召开上海方面只好决定代表联合会迁往武昌开会。11月3o日11省共23位代表在汉口英租界举行第一次会议推谭人凤为议长决定先行起草《临时政府组织大纲》选举雷奋、马君武、王正廷为起草员。会议开到12月