省委任之事。改为道尹公署后才作了较为具体的规定除管理道内行政事务、考核道内行政官吏、颁布道单行规程外还有监督道内财政及司法行政节制调遣驻扎道内地方武装监督考核所属各县行政官吏以及受托监督区内的其他特殊官署行政等权力。
3。县行政机关。
袁世凯政府成立时各县行政脑名称颇不一致。1912年11月26日命令各县将行政官吏名称一律暂时改为“知事”。1913年1月8日公布《划一现行各县地方行政官厅组织令》将各省府、厅、州一律改为县机关名为“县知事公署”行政脑通称“知事”。1914年5月25日又正式颁布《县官制》明确规定：“县置知事隶属道尹为县行政长官。”直至1921年以前名称和性质大体上固定下来。
县政权体制除县知事外采取分科办事最初数额不同名称不一职权划分也不明确到1913年1月《组织令》公布后才逐渐趋于一致。按各县事务繁简分设2至4科分管各项具体事务。县行政公署职权大体与道相似只是主管范围限于县行政区域。
4。基层政权。
北洋政府成立后的基层政权是指县以下的基层政权组织。这种组织在1919年五四运动前大致是：在北方沿袭清末的城、镇、乡制在南方是自定的市、乡制。南北两制大同小异只是城、镇改为市即城和镇的合称。城、镇、乡都是县下的一级其区别主要是：城是指府、州、厅、县所在地的城厢（废府、州、厅后指县所在地）镇是指县城以外人口聚集的市镇乡是指区域在五万人以上或不满五万人自然形成区域中的市镇、村庄、屯集等地区。
城、镇、乡的政权机关城、镇为镇公所乡为乡公所。城、镇公所置镇董1人管理本镇行政；乡公所置乡董1人管理本乡行政。一般城、镇和乡还设有镇佐、乡佐协助镇董、乡董工作。
以上是北洋政府地方行政系统和政权体制按照这种系统和体制对人民进行统治。
（三）地方军政机关北洋政府是军阀统治的政府各派军阀在帝国主义支持下为了争夺地盘内战连绵不断。虽有袁世凯表面的统一然而这种“统一”到袁死后变成公开的分裂。各派军阀无论在袁世凯统治时或死后他们通过地方军政机关控制地方大权维护自己的统治。北洋政府统治者为了巩固自己的地位和维护本身的统治有时建立这样或那样的机构笼络地方军阀。因而地方军政机关十分紊乱变动也很频繁大致有下列机关。
1。省军政机关。
1911年的辛亥革命中起义各省在废除总督、巡抚制度的同时建立了都督府设置都督管理军政和民政；其他省区仍然保持清朝地方制度。袁世凯在北京建立北洋政府后1913年1月8日颁布《现行都督府组织令》各省军政机关名称才基本划一起来。
孙中山领导“二次革命”失败后北洋军阀势力得到了展袁世凯统治进一步加强。与此同时各省军阀割据也在酝酿。袁世凯担心这些军阀势力成为他独裁的新障碍因而制定废督裁军计划企图缩小行政区域便于对地方军阀进行控制。这一计划遭到各地军阀强烈反对于是改为先废督后改道的计划。1914年6月3o日宣布废除都督府7月18日公布《将军行署编制令》实行将军制置将军府于京师都督改为将军都督府改为将军行署。但是这一计划还未完全实施袁世凯统治就宣告结束了。
袁世凯死后黎元洪继任总统段祺瑞掌握实权1916年7月6日命令撤销将军府改将军行署为督军公署将军为督军一直到1923年以后才有所变化。
省军政机关及其脑名称虽然不断改变但它的本质并未生变化仍然是封建军阀镇压人民的军事机构。
省军政机关的体制无论是都督府、将军行署、督军公署大体上都相同除军政脑外主要成员有副官长、参谋长、参谋、副官、书记官或书记等。内部组织有军务、军需、军医、军法四课。但是并不是所有省都单独设置军政机关未设置的省份则在省行政机关内设军务厅并以行政脑兼管军事。
值得注意的是：各省军政脑按规定只限于管理所辖省区的6军而实际上一省的行政、司法及中央直辖的铁路、税收、钱粮等无不被他们把持和支配他们甚至单独或联合反抗中央成为一省的霸主。
2。地区性军政机关。
袁世凯在北京建立北洋政府后为了笼络军阀巩固自己的统治地位按其军阀势力的消长建立地区性军政机关。
地区性军政机关就其名称有巡阅使署和经略使署军政脑为巡阅使和经略使。它们所辖范围有两省、三省、四省和无省区的。如川粤湘赣经略使署、直鲁豫巡阅使署、蒙疆经略使署、两湖巡阅使署、长江巡阅使署等。巡阅使署和经略使署组织体制大体相同一般设有参谋长及秘书、参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等8处。除此而外直鲁豫巡阅使署还设有顾问、咨议及宪兵司令1人宪兵1oo人。有些巡阅使为了达到某种目的还设有派出机构。如直鲁豫巡阅使署在北京设有驻京侦缉处就是一例。
上述巡阅使署和经略使署并不是都能够控制它所辖区域和范围主要看掌握这一机关军阀势力大小而定。如长江巡阅使因牵涉到各省军阀系统不同始终是有名无实的空头衔；直鲁豫巡阅使曹锟不仅控制所辖区域而且把势力伸展到江苏、湖北、陕西、江西乃至四川、福建等省。
同时北洋政府为了调和地方军阀之间以及和中央之间的矛盾有些地区还设副使署和副使。副使一般由省军政脑兼任。
这些使署和副使署按规定是管辖地区军政的机构统辖区域内6军会同区内各省军政脑筹办处理区内军事事务。其实不然凡是在那些军阀势力所能达到的地区无论军政和民政都在他们控制之下。因此这些军阀便成为那一地区的太上皇。
3。临时性军政机关。
临时性军政机关一般指护军使署和镇守使署。这种不同名称的使署不是北洋政府统治地区所有省份都有即使设立也不是长期存在而是随设随撤。
在两种不同使署中护军使署的职权和所辖区域按照1913年12月19日颁布的《护军使暂行条例》规定分为没有省军政机关省区和设有省军政机关省区两种。前者实际上成为该省最高军政机关其职权、地位、组织与其他省军政机关相同；后者所辖范围和职权只限于该省一定的区域其编制和员额较小。如1914年5月28日6军部呈准护军使署只设军务、军需两课及军医、军法官各1人。护军使署的脑为护军使个别地区也有设副使的。镇守使的设立是北洋政府统治者为了笼络地方有实力的军阀以及镇压边区和城市人民。因此设立镇守使署的地区大都在边疆和重要城市。如川边镇守使署、上海镇守使署等。其脑通称镇守使、副使但副使的设立主要根据情况而定。
镇守使署组织体制按照1913年9月5日公布的《镇守使署条例》规定一般设参谋长、副官长、参谋、副官及军需、军医、军法等官与书记。除此而外还有一种较为特殊的镇守使署它的职权和组织均不同于一般。如晋西镇守使署不仅管理军政而且还兼办屯垦、禁烟等行政所辖区域又系蒙汉杂处因而它的组织除一般使署设置外还增设秘书并分置两科。上述两种不同的使署虽是一种临时性军政机关。但掌握这两种使署的军阀通常都由所在地握有兵权的6军师长、旅长兼任。他们利用这种机构不仅可以称霸一方号令一切鱼肉人民甚至可以单独或联合起来干预中央政府的活动。所以这类机关在北洋政府地方军政机关中占有相当重要地位。
综上所述北洋政府地方军政机关呈现下列几个特点：第一制度极其复杂和混乱机构权力也很大；第二军政和民政机关名义上是并立实际上民政机关往往受军政机关的支配处于附庸地位；第三军政机关和经制武装本非一致却是混为一体往往由武装部队长官充任；第四地方军政机关实质上就是地方军阀割据的政权机关不但可以任意对抗中央而且可以随时宣布脱离中央“独立自主”；第五军阀势力展之后向外扩张成为出自身范围的级机关；第六争夺地盘割据形势出现后在其军阀本身势力范围内又会出现下一层的割据等。这类军政机关的出现反映了半殖民地半封建中国社会的特有现象。
（四）特别行政区机关1913年1月北洋政府正式确定在全国实行省、道、县三级政权的同时11月又确定在一些地区实行特别行政区制。所谓特别行政区是指一些边疆和京师地区。当时增设的特别行政区有：热河、绥远、察哈尔、川边和京兆地方其余如蒙古、西藏等地区仍然保持清朝旧制。增设的特别行政区其地位、性质与省相似或相同。
1。京兆特别行政区政府。
1913年1月8日北洋政府公布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》。1914年5月袁世凯政府内务部呈准将较远的四县划归直隶省管辖确定顺天府所属为大兴、宛平、通县、良乡、固安、永清、安次（南东）、香河、三河、霸县、涿县、蓟县、昌平、武清、宝坻、顺义、密云、怀柔、房山、平谷等2o县并规定行政完全脱离直隶而独立。1o月又决定将顺天府划为中央所在地特别行政区称京兆。同时颁布《京兆尹官制》明确规定：特别行政区政府称京兆尹公署行政脑称京兆尹。
京兆尹公署采取分科办事办法下设内务、教育、实业等四科。后来增设财政分厅（1917年4月6日改称财政厅）管理区内财政事务。
京兆尹由中央政府直接任命管理本区巡防警备队颁行单行法规监督所属官吏以及中央政府特别委任监督区内特别事宜等等。
2。热、察、绥特别行政区政府。
热、察、绥三特别行政区在1914年7月6日未公布《都统府官制》以前仍沿用清末旧制。热河、察哈尔设都统绥远设绥远城将军管理军政和蒙旗事务。民政方面热河、察哈尔属直隶绥远则属山西。1913年5月曾在热河设立行政公署。《都统府官制》公布后按新制规定区别于省制采取军政合一的都统制。在这种制度下机关名称为都统府脑为都统。都统由中央直接任命总揽全区军政和民政。都统府由都统、参谋长、参谋、副官、书记官组成下设总务、军务二处。此外还设有政务会议、财政分厅（1917年4月6日改为财政厅）其中热河、绥远两特别行政区还设审判处兼理司法。到了1928年以后三特别区正式建成热河、察哈尔、绥远三省分别成立省政府。
3。川边特别区政府。
川边特别区政府与热、察、绥三特别区政府有很大的不同设官分职也在不断变化。1912年8月为川边镇守使管理军事。1913年6月改为川边经略使管理行政。7月改为川边都督。1914年1月又改为川边镇守使管理军政和民政成为军政合一的制度。5月增设财政分厅由镇守使兼任厅长。1916年1月又将军政分开在镇守使署之外另设道尹公署专管民政同时将财政分厅划归道尹兼任。这样军政和民政虽然分开了但道尹和镇守使之间关系名义是平行实际上隶属于镇守使之下军政权力完全掌握在镇守使手里。为了使这一实际权力“合法”化以“川边情况特殊不宜实行军民分治”为由川边镇守使“特请适用特别区章程”。经北洋政府内务、财政、6军各部会商于1916年4月3日明确答复并规定“川边道尹隶属川边镇守使”从而使镇守使名正言顺地成为川边特别行政区的最高军政脑。
1925年2月川边特别行政区改名西康特别行政区撤销镇守使署另设西康屯垦使署兼管民政。1927年屯垦使署被刘文辉24军接管后又恢复旧制。1929年春成立西康政务委员会办理民财各政。1935年2月成立西康建省委员会经过3年多筹备1938年9月正式建成西康省成立省政府。
第十二章宪政第一节清末“预备立宪”
清廷“仿行宪政”始于光绪三十一年（19o5）派遣五大臣出洋考察到宣统三年（1911）爆武昌起义为止前后进行7年时间大致分为光绪末年和宣统年间两个阶段。在这两个阶段中主要围绕立宪派对宪政的要求和清廷对立宪的预备为中心进行的。
第一阶段：光绪三十一年至三十四年（19o5—19o8）
1。预备立宪诏旨的颁布。
光绪三十一年六月（19o5年7月）清廷下诏派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣“分赴东西洋各国考求一切政治以期择善而从”1。后改派李盛铎、尚其享替代徐、绍二人出国。五大臣从11月出经过半年多时间走遍英、美、法、日、俄等国光绪三十二年（19o6）先后回国。他们向慈禧