刂录胬硭痉ㄒ滴裨菪刑趵贰ⅰ缎姓咚戏ā泛汀�6军审判条例》等等。
此外还公布了维护外国人在司法上享有特权的《酌定华洋诉讼办法》和《法律适用条例》等。
在审判实践中还援用判例和解释例审判案件。被援用的数量越来越多。
北洋政府的立法反映了封建地主和买办阶级的意志以更加严厉镇压人民的反抗活动保障军阀厉行统治维护地主官僚买办阶级和帝国主义的利益为主要内容。在法律编纂上初步形成了宪法（约法）、刑法、民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法的“六法体系”。
（二）司法的主要特点北洋政府有名目繁多的司法机构：普通法院：仿照资产阶级国家的法院组织形式建置按规定设初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级实行三审终审制；并于各审判厅内设同级的检察机构负责侦查、起诉和监督审判等。但实际上并没有设置初级审判厅而地方审判厅及其分厅除在一些大、中城市设立外也多未设立所以初级和地方审判厅管辖的案件实由县知事兼理。
兼理司法法院：即在未设立普通法院的县由县知事兼理司法业务下设承审员辅助之。
特别法院：主要是军事审判机关和一些地区如哈尔滨等特别法院。此外还设有平政院依《行政诉讼法》审理行政诉讼案件。
依照法律规定了各类法院管辖案件的范围、应遵守的诉讼原则和程序如公开、辩护、上诉等但大都流于形式特别是基层法院都未认真执行。北洋政府统治者为了厉行统治进行武力统一极力扩大军事审判机关的权力不仅把反对其统治的人们以各种借付军事法庭审判即使本应由普通司法机关受理的一般案件（如财产纠纷、通奸等）也常被军事审判机关强行提出直接审判。警察机关也不经法定手续可把查获的案件擅自判决罚款结案。所谓普通法院、兼理司法法院的活动实际上大都为大小军阀及其代理人所操纵和掌握。一位亲历者记载说：“军队警察私擅逮捕监禁”不是“先有罪而后有刑”而是“先有刑而后有罪”；“凡行政长官所不喜之人旦夕得而羁押之检察官不敢不服从也；凡行政长官所袒护之人不得逮捕之检察官又不敢不服从也；是所谓人权保护悉凭有力者之喜怒不得不假借检察官之权力以行之羁押后又得任其宰割”1。其司法之黑暗于此可见。
1罗文干：《狱中人语》上编第53—54页。
第十一章中央和地方政权机构第一节晚清政权机构的变化清朝政治体制是以君主政体为核心的高度集权的政治体制。这种体制随着社会政治经济的演变处在不断的调整和变化之中。大致说来从道光二十年（184o）鸦片战争后到宣统三年（1911）经历了四次重大的变化。
总理各国事务衙门等机构的设立从鸦片战争到第二次鸦片战争后清廷被迫与英、美等大大小小十几个国家签订一系列不平等条约外国殖民势力不仅侵入中国东南沿海城市而且深入长江内地。面对这种变化的新形势清朝统治者不得不改变某些统治政策对政权运行机制进行调整和改革。咸丰十年十二月初十日（1861年1月2o日）咸丰帝下谕批准设立总理各国事务衙门派恭亲王奕䜣、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理。这是清廷进行政治体制改革的开端。
总理各国事务衙门简称“总理衙门”、“总署”或“译署”其官制仿照军机处。官员主要有大臣和章京。大臣一般分为亲王、郡主、贝勒统领、军机大臣兼领、大臣上行走章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京。章京在大臣领导下管理各项具体工作。分设英国、法国、美国、俄国、海防五股及司务厅和清档房。总理衙门对同文馆、海关总税务司以及南、北洋通商大臣虽然不能直接管辖但关系密切。其开始主管外交及通商、关税等事务后来扩及筑铁路、开矿、制造枪炮军火等总揽了全部洋务事宜。其权势与地位凌驾于六部之上颇似军机处。在总理衙门设立以前清廷对外交涉由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理。总理衙门成立后清廷才开始有了专门的外交机构尽管它带有半殖民地色彩但毕竟标志着中国已进入近代意义上的外交行列。
在这以前清廷还设有五口通商大臣（后改称南洋大臣）、三口通商大臣（后改称北洋大臣）、总税务司等。
由于总理衙门成为总揽一切“洋务”的中枢机构从而引起清朝中央机关职权的变化。这一变化在光绪戊戌年间刑部郎中沈瑞林的奏折中有一段详细记载：凡策我国之富强者要皆于该衙门为总汇之也而事较繁于六部者也。夫铨叙之政吏部主之今则出洋大臣期满专由该衙门请旨海关道记名专保该衙门章京而吏部仅司注册而已。出纳之令户部掌之今则指拨海关税项存储出公费悉由该衙门主持而户部仅司销覈而已。互市以来各国公使联翩驻京租界约章之议燕劳赏赐之繁皆该衙门任之而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起力求振作采购战舰军械创设电报邮政皆该衙门专之而兵部武库车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部自各国以公相持凡交涉词讼之曲直悉凭律师以为断甚或教案一出教士多方袒护畸轻畸重皆向该衙门理论而刑部初未与闻也。制造本隶于工部自各国船坚械利耀武海滨势不得不修船政铁路以资防御迄今开办铁路工作益繁该衙门已设有铁路矿务总局矣而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事固不独繁于六部而实兼综乎六部矣。1从这段记载看清廷各部职权由此相对缩小甚至名不副实形同虚设总理衙门成为包揽一切的机构。所以外国侵略者把它视为“帝国政府（指清廷）的内阁”这表明清朝中央机构开始生变化。
“新政”时期政权机构的变化中国在甲午战争中的惨败丧权辱国的《马关条约》的签订使得朝野上下要求改革现状、挽救民族危机的呼声日益高涨掀起了要求以改革现行政治体制为中心的维新运动。
从光绪十四年（1888）到光绪二十四年（1898）康有为先后七次向光绪帝上书历陈改革政治制度的必要性和紧迫性。光绪二十四年四月光绪帝下诏进行变法。在变法期间他下令删改则例裁汰冗员；取消詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺、太仆寺等冗散重叠机构；设立矿务铁路总局、农工商总局、京师大学堂；准许办报馆、学会、商会、农会；改各省书院、祠庙为学校；裁汰绿营、用新法训练新军；推行保甲制度等等。这一系列改革和措施遭到慈禧太后为的守旧派的抵制和破坏。然而戊戌变法的失败并不表明旧的政权体制照样能维持下去。随着义和团运动的爆八国联军的侵华《辛丑条约》的签订以孙中山为的资产阶级革命派登上了政治舞台向清皇朝起猛烈进攻。清朝统治者为了挽救没落的命运被迫进行机构改革和宣布预备立宪。光绪二十六年（19o1）底清廷布“变法”上谕推行“新政”。三月清廷成立督办政务处作为规划“新政”的机构。随后改总理衙门为外务部“班列六部之前”。光绪二十九年（19o3）设练兵处划一全国新兵训练；成立财政处谋求统筹全国财政解决财政困难；设立商部将矿务铁路总局并入。光绪三十一年（19o5）设立巡警部统理全国警务；设立学部管理全国教育。在这期间先后裁撤东河河道总督云南、湖北、广东三省巡抚及通政司归并詹事府于翰林院裁汰各衙门胥吏差役停止捐纳买官废除科举制度设立学堂派学生出国学习等等。
这一时期的新政是对清朝政权体制的重大改革。通过这一改革使清朝政权机构生了很大的变化一些旧机构被撤销了一些新机构设立了传统的六部、九卿的建制趋于瓦解。
“预备立宪”时期的官制改革光绪三十一年（19o5）清廷宣布“预备立宪”派载泽等五大臣出国考察政治设立考察政治馆。次年五大臣回国后向慈禧太后陈述了实行“宪政”的三大好处：一是“皇位永固”；二是外患渐轻；三是“内乱可弭”。清廷于七月十三日（9月1日）宣布“预备仿行立宪”先从改革官制入手。同时派载泽等编纂官制命各省督抚派员参议后又派奕䜣、瞿鸿等总司核定。经过一番讨论由奕䜣等议定一个改革朝廷官制的方案。九月二十日（11月6日）清廷宣谕按照奕䜣等厘定的新官制进行改革。（1）改巡1《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》。
警部为民政部户部为度支部兵部为6军部刑部为法部理藩院为理藩都大理寺为大理院都察院为都御史、副都御史其中法部管司法大理院管审判都御史负责“纠察行政缺失伸理冤滞”；（2）将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部工部并入商部取名农工商部；（3）增设专管轮船、铁路、邮政的邮传部；（4）内阁、军机处、外务部、吏部、学部以及宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等照旧不变；（5）准备设海军部、军咨处、资政院、审计院等1。除外务部官员缺照旧外各部堂均设尚书1员侍郎1员满汉不分。这种改革表面上仿照西方资本主义三权分立的体制设立内阁（行政）、大理院（司法审判）和准备设立资政院（立法）实际上“大权统一于朝廷”仍以军机处为“行政总汇”2。
在这次改革中还有一个重要变化即废除了清初三法司制度实行四级三审制。所谓四级即城乡■局（初级审判厅）、地方审判厅、高等审判厅、大理院。所谓三审即犯有笞杖罪、无关人命的徒罪及2oo两银价以下民事诉讼案件由初级审判厅审判不服上诉到地方审判厅进行二审不服上诉到高等审判厅进行终审；徒、流、死刑由地方审判厅初审不服由高等审判厅进行二审不服由大理院进行终审判决。高等审判厅不受理初审词讼案件大理院负责二级终审及办理宗室、官犯国事重大案件和皇帝特旨交审案件。因此刑部改为法部后变为管理司法行政；大理寺改为大理院后变成最高审判机关。同时设立各级审判厅及总检察厅与各级检察厅都察院不再参预会审和稽察事务。稽察由总检察厅、各级检察厅行使从而形成较为完整的近代化司法系统。
在改革中枢政治体制的同时慈禧太后命奕䜣等续订各省官制进行地方政治体制改革。奕䜣等拟订的《各省官制通则》于光绪三十三年（19o7）颁布。改革的基本内容是：“各省按察使改为提法使并增设巡警、劝业道缺裁撤分守、分巡各道酌留兵备道及分设审判厅增易佐治员”。并由东三省先办直隶、江苏两省择地试办其余各省“均由该省督抚体察情形分年分地请旨办理统限十五年一律通行”1。
在省辖区域按“区划广狭治理繁简”将所属地方分为府、直隶州、直隶厅各省原设直隶厅有属县的一律改为直隶州。各府所属地方分为州、县各直隶厅所属地方为县。并将各直隶州、直隶厅及州、县所管地方划分若干区置区官1人管理本区巡警事务。同时将原设的分司巡检一律裁撤。
“责任内阁”的成立光绪三十三年（19o7）秋宣布在朝廷筹设资政院命令地方各省筹设咨议局同时将考察政治馆改为宪政编查馆。
宪政编查馆直属军机处专管调查编定东西各国宪法材料和各省政治情1《光绪朝东华录》第5册总第5579页。
2《光绪朝东华录》第5册总第5579页。
1光绪三十三年五月二十七日《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册中华书局1979年版第51o页。况并负责草拟《议院选举法》、《宪法大纲》等有关法律文件。光绪三十四年八月初一日（19o8年8月27日）公布《宪法大纲》。十月二十一日、二十二日（11月14日、15日）光绪帝、慈禧太后先后死去。溥仪“入承大统”以翌年为宣统元年（19o9）。以光绪帝之弟、溥仪之父载沣为摄政王监国。载沣执政后为巩固垂危统治采取借“预备立宪”以笼络人心并乘机加紧集中权力于皇族的方针。他一方面通令颁布《厅、州、县自治章程》及《法院编制法》要求务必在宣统元、二年各省成立咨议局、朝廷成立资政院“以立议院基础”；另一方面效法德国皇帝威廉·亨利统治办法以皇族掌握全队统率权削夺汉族军阀官员的权力罢斥权势煊赫的袁世凯自己代理6海军大元帅将军政大权掌握在皇族手里以维持岌岌可危的统治。
宣统三年四月（1911年5月）清廷慑于各方面的压力不得不颁布《新内阁官制》撤销军机处这一君主的权力中