汇集》上册1945年版。县政府内设各科分掌民政、财务、教育、实业、公安等各项行政、司法、保安工作并设人民武装部掌理兵役、自卫、民兵以及进行游击战争和其他保卫政权、保卫人民事项。
在边区政府与县政府之间为加强对县政府领导以提高行政效率边区政府将边区所属县（市）划分若干行政区分设行政督察专员公署（简称“行署）。“行署”不是一级政权机关而是作为边区政府的代表机关对所属各县（市）负“监督指导”之责。其职权包括：掌握并贯彻边区政府的政策法令与指示；对边区政府负责统一领导督察该分区所辖各县之一切行政事宜；组织与领导人民武装协同军队维持地方治安；监督和指导驻在该行政分区的边区政府各种附属机关；监督所属各县财政经费之收支情况；处理所属各县之间的争议及有关事项1。“行署”一般设专员1人必要时设副专员1人及若干室（秘书室）、处（民政处、财政处、教育处、粮食处、建设处）、科（保卫科）。
关于乡、区政权。乡政权为抗日根据地的基层政权其权力机关为乡参议会由普选产生的乡参议员组成。乡参议会的职权是选举、罢免乡负责人；监督、弹劾乡、村两级行政人员；议决本乡应兴应革事项和经费收支；执行上级政府交办事项等。乡参议会不设议长也不设常驻参议员每两个月开会一次会议由推举产生的3人主席团主持乡长为当然主席团成员之一。乡参议会每年改选一次乡长等同时改选得连选连任。乡设乡政府委员会作为乡参议会休会期间乡的最高政权机关。乡政府对同级参议会和县政府负责。其基本任务为展生产事业和文化教育；爱护帮助军队优待抗日人员的家属；进行抗战动员建立人民自卫武装维护革命秩序；举办公益事业调解民间纠纷；进行关于本乡土地、人口及其他社会情况之调查登记2。乡政府设乡长和文书各1人脱产专作乡的工作其他干部都不脱离生产。乡政府视工作需要可设优待救急委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、人民仲裁委员会及其他各种性质的临时委员会。乡以下设行政村以村主任1人主持工作行政村以下的自然村设村长1人。村主任、村长均由选民选举产生。
在抗日根据地的一些地区曾根据需要将若干乡（一般3至5个）归为一区设区公署（所）不作为一级政权机关而作为县政府的协助机关具体负责对所属各乡进行直接指导。区公署（所）一般设区长1人及助理员若干人。区公署承县政府之命主要办理下列事项：指导帮助乡（市）政府执行上级政策法令和指示；帮助督导乡（市）政府进行干部教育、社会教育、国民教育；帮助督导乡（市）政府组织人民经济增加生产改善生活；帮助督导乡（市）之民政、财政、保安等工作及其他兴革事宜；帮助督导乡（市）1参见《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》《陕甘宁边区政策条例汇集》续编1944年版。2参见《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》《陕甘宁边区政策条例汇集》续编。政府组织人民武装维护地方治安；帮助督导乡（市）政府检查与总结工作经验。1需要指出的是各抗日根据地政权虽都是按三级体系划分即边区政府、县政府和乡政府但其名称和设置并不完全一样。如陕甘宁的边区政权叫陕甘宁边区政府而晋察冀的边区政权却叫晋察冀边区行政委员会。
中国共产党领导下的抗日民主政权中国的抗日根据地政权从行政系统说是由国民党政府统一领导下的地方政权但就其实质说它是中国共产党单独领导下的抗日民主政权。它没有全国统一的中央政权如果说它有真正统一的全国的领导那就是中共中央。作为中共中央派驻各边区的中央局或中央分局以及各地党的领导部门就成为在该地区体现党的具体领导的机构。对于党组织与边区的相互关系中共中央政治局在1942年9月所通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中说得很清楚：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式他应该领导一切其他组织如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委）因此确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关统一各地区的党政军民工作的领导。”1抗日根据地政权是以工农联盟为基础的民族统一战线性质的政权。在政权的人员分配上“共产党员占三分之一他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权”2。这样的政权组成既有利于动员一切主张抗日的人们投入抗日斗争又可使代表工农劳动群众利益的分子占据政权的多数从而保障以工农的联盟作为政权的基本力量。
从抗日根据地政权的专政职能说它的专政对象是日本侵略者和汉奸反动派而实行专政的不仅有工农劳动群众而且有中等资产阶级、开明士绅及参加了反日斗争的部分大地主、大资产阶级。
因此抗日根据地的阶级本质可以归结为一句话即它是中国共产党领导下的以工农联盟为基础的几个革命阶级对日本侵略者及汉奸反动派联合1参见1943年2月《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷第235页。
1《中共中央文件选集》（13）中共中央党校出版社1991年版第427页。2毛泽东：《目前抗日统一战线中的策略问题》《毛泽东选集》第2卷人民出版社1991年版第75o—751页。
专政的民主政权。
抗日根据地政权在组织上采取了参议会形式而不是如第二次国内革命战争时期那样采取工农兵代表大会制。所以这样做原因主要在于当时国共合作的抗日民族统一战线的形成使抗日根据地的政权名义上成为国民政府统一领导下的地方政权必须在组织形式和名称上与国民党统治区一致起来。当时国民党统治区在省和县都建立了作为民意机关的参议会抗日根据地政权作为地方政权也应有相应的机构。但抗日根据地在民意机关的设立上与国民党统治区是有着原则区别的。在国民党不愿给民意机关以真正权力的情况下抗日根据地却把各级参议会建设成为真正的人民权力机关这表明了抗日根据地与国民党统治区对待“民意”的根本不同的态度和方针。第三节解放战争时期解放区的政权机构和制度老解放区的政权机构和制度解放战争时期的解放区按其解放的时间先后可以划分为老解放区、半老解放区和新解放区三种。老区即日本投降以前的抗日根据地地区；半老区即日本投降以后至1947年6月底人民解放军展开大反攻之前所占领的地区；新区即1947年6月底人民解放军展开大反攻之后所占领的广大地区。在中国共产党的正确领导下解放区的人民民主政权从农村到城市从基层到大行政区都按照其不同特点广泛地、扎扎实实地建立起来成为“打倒蒋介石解放全中国”的可靠基础。
在这期间建设大中城市的临时政权、大行政区的人民政权以及在少数民族地区建设自治政权的实践和经验都是第二次国内革命战争和抗日战争时期的革命根据地未曾有过的。
解放战争时期解放区实行的基本政治制度是人民代表会议制度。在战争环境及不能进行普选以召开人民代表大会的特定条件下人民代表会议部分地代行人民代表大会的职权。因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段为实行人民代表大会制度创造了必要的条件积累了必要的经验。
解放战争初期为继续推进老解放区的宪政建设1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》1。这个文件虽是陕甘宁边区的但对整个解放区都有着普遍的指导意义。它明确规定了政权建设中的人民代表会议制原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“人民普遍直接平等无记名选举各级代表各级代表会选举政府人员。”“各级政府对各级代表会负责各级代表对选举人负责。”各级人民代表会议“乡一年改选一次县二年改选一次边区三年改选一次。”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况。”“各级政府人员违反人民的决议或忽于职务者应受到代表会议的斥责或罢免乡村则由人民直接罢免之。”这个文件还明确规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。在政治权利方面特别注重“人民对各级政府有检查、告及随时建议之权”；并且要求人民为行使政治上的各项自由权利应受到政府的物质帮助。文件还对根据地司法机关独立行使职权作了规定：“各级司法机关独立行使职权除服从法律外不受任何干涉。”“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。”《陕甘宁边区宪法原则》是一个规定了今后解放区政治制度基本原则和政策的重要法律文件。村（乡）区县人民代表会议的建立有一个展过程。开始阶段一般1见《陕甘宁边区第三届参议会第一次大会汇刊》1946年版。
都以贫农团和农会作为临时政权机构之后才召开由选民直接选举产生的村（乡）区人民代表会议作为村（乡）区的正式权力机关并由村（乡）区人民代表会议选举政府委员会实行议行合一制。正式的政权机关形成后贫农团与农会便成为政权机关的助手。毛泽东曾高度评价了农村中生的这种变化指出：“在反对封建制度的斗争中在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立就应当成为当地的人民的权力机关一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”1在村（乡）区人民代表会议基础上又召开县一级的人民代表会议选举产生县政府委员会。
需要说明的是这里的人民代表会议是一种过渡形式不是永久性的。
它只能在当时特定条件下（不能进行普选和召开人民代表大会）部分地代行人民代表大会的职权主要是代行选举产生政权机关的职权。这也可以说是普选的人民代表大会制的一种准备必然要为人民代表大会制所取代。为了保证政策的一致性当时规定上一级人民政府对于下级人民代表会议甚至代表大会的决议“有废除、修改或命令其停止执行之权”1。这种代表会议注意保证共产党的领导当然这种领导是通过与会的党员代表和会议去团结、教育广大人民群众而不是党组织直接公开地号施令。为此党组织要求“要好好地事前加以计算。。只要共产党员加进步分子占优势能保证党的政策和决议通过即可”。“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作”2新解放城市的过渡性政权机构解放战争后期伴随人民解放军军事上的节节胜利不少大中城市被解放。由于刚解放的城市情况复杂和人民代表会议很难立即召开故而在新解放的城市中先设立军事管制委员会。
军事管制委员会并不是由该地区人民选举产生的而是由人民解放军总部、军区及前线司令部委任人员组成的。如北平军事管制委员会主任叶剑英、天津军事管制委员会主任黄克诚、上海军事管制委员会主任陈毅、南京军事管制委员会主任刘伯承等。军事管制委员会设正、副主任各1人由人1《在晋绥干部会议上的讲话》《毛泽东选集》第4卷人民出版社1991年版第13o8页。1中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三）第156、159页。
2中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三）第156、159页。
民解放军总部任命下设机构：警备司令部兼防空司令部主要负责肃清一切反革命武装及散兵游勇保卫城市安全等。市政府主要负责市区的管理、建设、人民生活等。在市政府下设民政局、财政局、公安局、人民法院及银行等机构。在基层宣布废除国民党时期的