而，这些方针规定了新的教育制度的基本参数。
领导权和管理权公开宣称的目标是要搞垮旧的当权派和资产阶
级学术权威的统治。1966年，教育部和高教部在全国范围内停止工
作。如果回顾一下1944年的延安整风，以前教育官员的权力也曾受
到类似的限制。制定教育方针的职责被中央文革小组及其专门的教
育委员会所接任。1972年，国务院下设科学和教育组。教育部直至
1975年方恢复工作，当时其全部工作人员加起来仅有大约300人。
教育的行政管理被分散下放到省和省以下教育局。例如，大学
一级由教育部规定的统一课程、课本和教材都被废弃了，各校设计
自己的课程并准备自己的教材。中小学一级，全国统一的课程和课
本也被废弃了，准备这些材料的责任被下放到省和省以下教育局。
省市甚至公社决定学制长短、课程和学习计划，而以前这是由中央
决定的。高等院校入学统考也被废除。大学的招生权转移到了投考
人的工作单位。中学毕业生如未先工作一段时间，便不能直接上大
学，这样，上大学的权力就给予其工作单位了。
在县一级，赋予县教育局的国家教育官员的权力也被下放了。
乡村小学由公社生产大队管理；现存的乡村国办小学亦要移交生产
大队管理。中学也由公社和生产大队管理。
在实践中，这意味着管理责任双轨制。根据该制度，教育领导
权由县教育局和所在地联合行使。例如，国家资金以不同方式在县
里各学校之间分配，然后由地方集体财政补充。在地方投入资金的
同时，人事权即雇用、解雇和调换教职员工的权利也发生了变化。
但该权力也是以不同方式被分配的，因为典型的乡村小学一些教师
是通过教育局由国家委派和发给工资的，一些则是当地雇来的，并
从生产大队收入中以工分形式付给报酬。这实际是原“民办公助”
模式的或民办学校模式的改头换面——现在，其性质是集体的，国
家给予帮助。
正规教育官员的起用在各个学校的革命委员会被制度化了。如
人们所注意到的，最先的革命委员会是在干部、群众组织和军队或
民兵代表结合的基础上组成的。一旦使红卫兵这一代退出，军队一
般就从学校领导层至少是较低一级的领导层中退出。其在中学革命
委员会中的地位及其作为纪律和秩序维护者的作用由工宣队继承下
来。城市学校里的工宣队直到毛去世后才正式撤离。农村学校中农
宣队更是个形式，往往只是临时的。地方领导权在任何时候均由生
产大队党支书和公社党组织直接行使。
的确，在70年代初共产党组织生活恢复后，学校党支部及其革
命委员会是紧密地联结在一起的。它们构成一种统一领导的形式，
整个制度从上到下完全是重复的。正是为了加强教育工作，70年代
初，各级党的第一书记均要负责教育工作。根据一条材料，毛亲自
“建议”，省、地、县级党的书记要主管教育。①
在各校，领导权的统一是通过在两种机构中同时任职这一常见
做法而取得的。学校党支部的领导成员通常是校革命委员会成员。
工宣队队长通常是党员，并同时在党支部和革命委员会任职，作为
该两个机构的工人代表。学生群众代表不久即被从革命委员会中赶
出。红卫兵学生领袖在毕业离校后没有人接替他们，其群众代表的
位置被运动中或以其他方式表现积极的青年教师所替代。但这些群
众领袖很快就被吸收入党，因此，他们以非党员身分呆在革命委员
会里的时间并不长。事实上，建立了许多不同形式的三结合，而革
命委员会总是与党支部紧密结合在一起。
至于干部代表，他们经常是从同一城市或县里的其他学校调来
的。这是为了避免某领导在回到其原来受到群众批判的学校时会发
生的异议而这么做的。不过，干部生活及工作的等级秩序本身从未
被打破过。在运动的高潮时期，当权者蒙受了巨大的人身侮辱，还
必须从事卑下的体力劳动。而一旦作出恢复其职务的决定，大多数
情况下，都会分配给与其原来职务相当的工作。发生在该制度全过
程中的这个过程到1973年邓小平复出时为止，在全国范围内被当作
样板。
“资产阶级学术”权威在巩固时期受到了比前当权者更为有效
的限制。旧知识分子中那些被视为死不改悔的黑五类的资产阶级学
术权威被打发回家。每个学校中这种人充其量不过是少数，更多的
是构成教师“骨干”的那些人，这在好的重点学校尤其如此。他们
发展下去就会成为有经验的老教师，自己不是地主或资本家，但往
往有糟糕的阶级出身或者有某些给其政治履历蒙上阴影的问题。这
些教师主要是那些被委派至新学校或被送到附近农村学校加强其师
资力量的人。他们把自己作为教育数量和质量并重这一新政策的“牺
牲品”。①
在这些改革的影响之下，教育行政管理中至少因此同时发生了
三种相关的变化。其一是教育官僚机构的权力分散；其二是人员非
专业化，这是由于知识分子权威被打倒，由于前当权者的权威现在
一部分被来自教育界以外的领导（即工人）削弱，另一部分被运动
中成长起来的年轻积极分子削弱。这个发展被概括为外行领导内行。
第三个相关的变化是地方集团特别是当地党组织对教育的控制加强
了。因此，非职业化情况出现时，首先是在当地党组织领导下采用
的。具有讽刺意味的是，自从文化大革命最初看起来旨在减少党的
控制权范围、遵从群众的控制权以来，1968年以后的变化实际上加
强了地方党组织对教育的领导。
这些变化遵循了延安的改革精神，而其目的是促进适合于各地
生活和工作的一种教育制度的发展，但未确定不同类型的学生之间
明确的等级。灵活性是新制度的特点。在迅速发展和改革的前期，
在不断变化的同时，正规学制或多或少地还像以前一样在运转。而
在文化大革命10年的改革时期，整个制度被投入运动之中。
中小学这两级的数量和结构变化全日制与半工半读制学校之间
的两种体制的差别被废除了，各种形式的特殊教育和尖子教育，包
括重点学校、干部子弟学校、只招收女生或男生的学校、华侨学校
及专为少数民族开办的学校也被统统取消，大多数变成了普通学校。
这促进了共同发展，即全国性的学校发展计划在这一时期得以持续
下去。初中以上入学统考被取消了，学生就近入学。在小学，努力
实现地区内的统一学制，这一工作在此前并未进行。上述地区主要
是指农村。城乡中学教育都有了发展。
人们重温并经常引用毛1944年的一个讲话以促进农村地区教育
的发展：“在教育工作方面，不但要有集中的正规的小学、中学，
而且要有分散的不正规的村学、读报组和识字组。”①因此，人们不
曾努力去完全消除正规和非正规的区别。现在对“双轨制”的批评
不应太从字面上加以解释。国家教育制度之所以分成固定的知识等
级，是由于形势的需要，而不是由于不平等，也不是由于非正规学
校的存在。
如同所指出的，70年代初普及农村教育的主要方法是改造过的
民办公助方式。发展教育的压力来自上面并经党的领导。但生产大
队和公社兴办学校，雇用足够的当地老师，经常依靠下乡的城市青
年补充师资队伍，并提供管理机构以维持农村学校网。而且，民办
公助方式依地区的财力不同及国家教育预算的大小而差异很大。该
方式的变化和差异性质本身就是发展的表示。
因而，对“非正规学校”的偏见，例如 60年代初地方反对办农
中，实际上一直存在，并在某种程度上对民办小学也是如此。正如
实际上50年代后期兴办的城市民办学校很快不是被关闭便是被并入
发展中的国家教育制度一样，似乎有一个不可阻挡的趋势，即农村
民办小学在可能的情况下，也要求得到国家日益增多的支持。根本
没有学校时，问题也就不会产生。但当发展到学校不仅分布广而且
人们普遍接受小学统一学制的程度时——这本身就是过去30年发生
在中国农村的一个重要变化——那么，要求平等的呼声便出现了。
人们的这一要求至少是对明显不佳的选择缺乏热情。在中学一级，
当地家庭的开支与收益这个等式更为复杂，农民宁愿没有学校也不
要差的农中。在小学一级，农民愿意支持差的民办学校，但并非不
要求增加国家支持的数额。
因此，在广东部分地区、在福建、在上海郊区，合适的方式可
能是“国家兴办集体支援”。根据采访——主要是这些地区以前的
教师所说的，许多农村小学到70年代中期已经主要由国家资助。不
过，即使在这种学校，也总是要收学费，这多少会对教育预算起点
儿作用。生产大队主要是负责大队雇用的教师的薪金，补充不足的
房屋和设施保养费用。
在北京郊区某公社，据某前任教师说，甚至当地雇用的教师的
薪金都是从国家分配的教育预算中支付的，大家认为小学是“国办”
的。这个提供消息的人说，他一直认为民办学校不过“只是用来为
报纸作某些宣传的”。他和他的妻子两人都在离北京或远或近的几
个郊区公社工作了近20年，从未碰到一个民办学校。按照更为“经
典”的说法，人们的眼光应该放到教育更不发达的省，如云南和新
疆。在那里，人们较容易见到公社和生产大队自己兴办学校，提供
便利条件，并完全用集体收入资助学校。不过，乡村小学最普遍的
方式是在国家资助的更大范围内，将地方管理和资助做某些变动。
正是这一方式和其他旨在提高入学率的措施一起，使得官方声称到
文化大革命10年结束时小学教育“几乎普及”，使95％的学龄儿童
（或1。5亿学龄儿童）入学。①
被采访人说，初等教育唯一没有得到发展的地区是福建南部的
华侨区。文化大革命十年间，华侨的资助大部分停止时，招生人数
不一定下降，但学校数目却下降了。泉州地区的某些公社，实际上
每一乡村都有自己的学校，近一半学校由东南亚华侨资助兴办和维
持。由于来自个人和家族组织的慷慨捐助，这些学校经常提供免费
教学。华侨资助方式持续到1966年，并在70年代后期又恢复了。
这些学校被认为是旧私立学校和家族学校的现代翻版，并不被
视为民办或集体资助的学校。这些有外来资助的学校代表一般规律
的例外。如果有选择的话，地方宁愿有完全由国家兴办而不是当地
资助的学校。海外爱国侨胞的资助非常慷慨，据说，他们资助的学
校，特别是在1976年以后的恢复阶段，有时比地方重点学校装备得
更好。
文化大革命10年期间，农村中学招生人数的主要增长部分也归
功于民办公助方式。一般做法是，根据官方的指导方针，将初等教
育从六年减为五年，然后把为期一、两年的初中班转到现有小学去
作为它们的毕业班。不过，在公社中心区建立的正规中学通常主要
是国家出资办的。官方声称的招生人数的迅速增长（见表29），已
被所有被采访者所确认。据广东、福建、浙江和山东的老师说，各
公社正规中学至少必须达到所规定的四或五年制标准。云南远远落
后于这个标准。上海和北京郊区1966年以前已大大超过该标准，并
在现有基础上得到了发展，修建了足够的新学校以达到普及初中教
育。到文化大革命10年结束时，主要城市（包括北京、上海、杭州
和广州）已经达到普及十年中小学教育。
中小学一级的内容和质量随着群众教育的发展，教育质量下降
是不言自明的，中国的情况也不例外。事实上，当地雇用教师、缩
短学制（依地方决定，从中小学共12年减为 9年或 10年）、减
少课程这几项因素合起来使教育的迅速发展成为可能，这自然对教
育质量有不利影响。这一时期的格言可能也出自于延安时代：“反
对千篇一律”，不必担心“标准不一致”。既然如此，有的学校当
然办得比其他学校要好。影响教育内容和质量的主要变化如下：
主要用来决定入重点学校的小学入学考试被取消了。城乡中学
入学统考也被取消了；学生就近入学。但凡是在这种学校制度尚未
普遍实行的地方，各学校通常实行入�