月 20 日，作为调整政策的一部分，李先念向姚依林为首的国家计委提交了一份实行计划生育的重要文件。随后便于 1981
年 1 月 4 日出台了第 1 号文件，要求干部「运用法律、行政和经济手段，鼓励一对夫妻只生一胎」。＇15…39＇一胎化政策在
城市地区无条件执行，但是由于政府没有钱为农村提供养老福利，因此允许第一胎为女孩的农村家庭生第二胎，以便父
母上了年纪后能有一个儿子照顾。
世界上没有哪个社会实行过如此严厉的节育政策。吊诡的是，毛泽东在城乡建立的强大基层制度，变成了实行计
划生育新政策的武器，而计划生育是受到毛泽东强烈反对的。一胎化政策在城市地区实行后，大多数城市家庭都选择了
只要一胎，有两个以上孩子的农村家庭也不多。
邓小平在 1979 年 3 月 23 日宣布，他坚决支持计划生育政策，而李先念等人已在落实这项政策。在向民众解释
这项政策时，邓小平像通常一样先讲大局。他说，为了减少粮食进口，增加国外技术的引进，在本世纪末使人均收入大
幅提高，这项政策是必要的。＇15…40＇ 在此后的几次讲话中，邓小平也一再讲到同样的观点。＇15…41＇就像对待其他有争议的问
题一样，邓小平为避免陷入困境而表现得很谨慎，他没有提出具体措施，而是借助于著名科学家和统计学家的工作和权
威的科学分析，对计划生育的必要性作出说明。调整时期实行的这项政策不但在邓小平时代一直继续，而且在他退休后
的十几年里仍在执行。
万里和农村改革
中国在 1978 年仍然没有足够的粮食养活它的人口。从 1955 年开始实行、此后又进一步升级的集体化农业改进
了水利灌溉系统，但也带来了大规模的饥馑。大跃进之后缩小了集体单位的规模，增加了化肥的供应，使粮食产量有所
上升，但粮食短缺依然严重。
三中全会时，有些干部已经主张进一步缩小劳动单位的规模，但高层的气氛仍然是坚决支持继续实行集体农业：
当时的干部急于改善管理，提供良种，使用更多的化肥和农业机械。在三中全会上，农村实行包产到户的话题仍然属于
大忌。公社和大队干部对维持集体制度也有既定的利益，因此他们也不愿意承认集体化实际并不成功。一些党的领导人
甚至担心，如果允许土地私有，贫苦农民最终会沦为佃户，剥削佃户的地主会重新出现，1949 年以前的农村问题会卷
土重来。还有些人认为，农村的党组织也会被大大削弱。
1962 年，陈云在向毛泽东提出包产到户的方案之前，曾私下问过邓小平是否支持这种做法，邓小平表示会给予
支持。但是，假如邓小平在 1978 年提出这样的建议，很可能会面对他在文革时受到的指责：「走资本主义道路的当权
派」。那么，邓小平如何能够既允许进行包产到户的试验，又能应付政治上的反对呢？突破来自于正在领导安徽的万里。
1977 年 6 月，大约在邓小平恢复工作的同时，华国锋任命万里担任了安徽省委第一书记。＇15…42＇万里在安徽的前
任仍然死抱着毛泽东所支持的高度集体化的观点，导致饥馑仍在蔓延。＇15…43＇安徽农村人口占绝对多数，是全国最穷的省
份之一，在大跃进时期估计饿死了 300 万到 400 万人。
万里于 1977 年 8 月一来到安徽，就用十几天时间视察该省的主要农村地区，对当地干部进行观察和谈话。＇15…44＇
目睹普遍的贫困现象让他感到心碎。村镇到处都是面容憔悴、缺衣少食、住房简陋的人。有些地方甚至连木头桌子也没
有，只有泥砌的桌子。正如万里对他的孩子们说的，他不禁要问，共产党掌权已经这么多年了，为什么情况还是如此糟
糕？＇15…45＇
万里到安徽之前，中央已经向农村政策研究中心作出指示，对安徽滁州地区几个仍然有人饿死的县进行调查，就
解决粮食短缺问题提出建议。万里在他们数月的调查研究和他本人亲自走访这个地区的基础上，领导起草了解决安徽农
村问题的「省委六条」。这一方案建议：（1）生产队根据自身条件，只要能完成生产任务，可以把一些地里的农活安
排给生产小组甚至个人；（2）上级要尊重生产队的自主权；（3）减少给生产队和个人下达的定额；（4）实行按劳分
配，放弃按需分配；（5）粮食分配的决策要兼顾国家、集体和个人利益；（6）允许生产队的社员种自留地，在当地集
市出售自己的产品。＇15…46＇文件没有直接批评几乎神圣不可侵犯的集体制样板大寨，万里只是不提它而已。他知道陈永贵
（大寨的英雄，当时仍是主管农业的干部）会把「六条」视为资产阶级路线。＇15…47＇
当万里提出「省委六条」时，全国的政策仍然明令禁止包产到户，万里不能反对这项政策。但是，邓小平和一些
官员看到了安徽省委在万里领导下制定出的六条后，立刻肯定了这一试验的价值。＇15…48＇ 邓小平此后在 1980 年说，在有
严重饥荒的贫困山区，要允许农民自己想办法免于饥荒。左派知道邓小平是要允许把农业生产下放给贫困山区的农户，
却很难反驳他让农民想办法免于饿死的说法。
1977 年 11 月，万里在安徽的县委书记会议上发表讲话，讨论了贯彻省委六条的问题。会议的规模很大，开得
很正规，足以让那些担心如果跟着万里走，政治路线一变会被批为搞资本主义的人打消顾虑。万里态度坚定，明确宣布
「任何妨碍生产进步的做法或政策都是错误的」。干部要依靠实践找出最好的办法，要充分发挥创造性，不要怕犯错误。
万里本人的信心、他愿意承担责任的勇气、他在 1975 年解决徐州铁路困局时表现出的魄力，给了干部们向前闯的信心。
＇15…49＇尽管仍然心有余悸，政策还是得到了贯彻。万里于 1978 年初允许各地继续缩小生产单位的规模。有些地方，例如
饥荒仍很普遍的凤阳县，实行了包产到户。＇15…50＇
不久之后，邓小平从缅甸前往尼泊尔访问时途经四川，到四川后的第二天（1978 年 2 月 1 日），他对四川省委
书记赵紫阳讲了万里在安徽农村施行六条政策取得的成功。＇15…51＇其实赵紫阳已经允许生产队「包产到组」，只是没把这
一步骤向北京全面汇报罢了。邓小平鼓励赵紫阳允许下面进行类似万里在安徽的大胆试验，赵紫阳遵照邓的意见，很快
提出了在四川农业生产中实行分散承包的「十二条」。＇15…52＇赵说，基本核算单位可以是生产小组，但他不像万里走得那
样远，没有允许包产到户。＇15…53＇
生产小组取得的夏粮大丰收让安徽的干部欢欣鼓舞，他们在 1978 年秋天到处宣传自己的成就，努力消除与支持
大集体的干部的争执。1978 年秋天在苏州举办的中国农业经济学会的会议上，一名来自安徽省农业政策研究室的干部
鼓起勇气说，不应当盲目学习大寨榜样，政府不应当搞这么多政治运动，干扰地方的经济创新。＇15…54＇但是另一方面，仍
然主管农业的陈永贵副总理指责万里暗中搞包产到户。报纸上也批评万里反对学大寨，搞资本主义复辟。但是试行分散
经营权的地区取得的丰收使万里有了信心，而且他也很快就在党内赢得了支持。1978 年 11 月受到陈永贵的批评时，
素以敢作敢为着称的万里回答说：「你说自己是从大寨经验出发，我看大寨不过是个极左典型。？？你走你的，我走我的，
？？你别把自己的观点强加于我，我也不把我的观点强加于你。谁对谁错，咱们不妨走着瞧。」＇15…55＇
华国锋靠边站之前一直支持大寨样板，主张通过引进良种、使用更多的化肥、水泵、拖拉机和其他农机促进农业
生产。他的目标是五年内让每个大队都有一台大型拖拉机，每个生产小队都有一台小型拖拉机。＇15…56＇ 1975 年邓小平仍
在台上时批准的 18 个大型化肥厂，在 1978 年已全面投产。华国锋继续建设大型化肥厂，到 1982 年时全国化肥产量
已是 1978 年的两倍。从 1978 年到 1982 年，农村的用电量也翻了一番。但是，华国锋对这些措施在农业上的积极作
用的预期过于乐观了。邓小平不反对华国锋的工业支农的想法，但是他认为，建立成功的中国农业体系，也需要通过分
散经营调动农民的积极性。
1978 年 12 月的三中全会仍然支持大寨样板，这使安徽的干部担心他们以后会受到批评。＇15…57＇三中全会以后不
久，陈永贵便不再担任主管农业的副总理，但他的继任者王任重仍然支持学大寨。1979 年春，这位新上任的副总理给
《人民日报》总编胡绩伟写信，请他协助阻止生产队下放权力的做法。随后一系列反对进一步放权的文章便相继发表。
政治局的多数成员也仍然十分谨慎，不想改变立场。＇15…58＇
在这种气氛中，万里十分怀疑自己容忍进一步放权的做法能否得到上面的支持。在 1979 年 7 月 18 日的一次会
议上，万里把陈云叫到一边询问他的意见，陈云私下对他说：「我举双手赞成你。」万里也问了邓小平的看法，但邓小
平当时仍不想公开支持他，回答说：「不必陷入争论，你这么干下去就是了，就实事求是地干下去。」＇15…59＇争论虽然在
升温，万里却有陈云和邓小平悄悄为他撑腰。在北京的一次会议上，当一位农业部副部长批评包产到户的做法时，万里
反唇相讥：「看你长得肥头大耳，农民却饿得皮包骨，你怎么能不让这些农民想办法吃饱饭呢？」＇15…60＇
安徽试行包产到户的地区在 1979 年又取得了夏粮丰收。在安徽待过一段时间的前新华社记者吴象在北京高层的
鼓励下，对这些成就进行了报道。邓小平在 1992 年回顾自己 1979 年至 1981 年的活动时说，他知道当时仍有很多人
反对包产到户，甚至给它扣上「搞资本主义」的帽子。他没有批评这些人，而是等着让结果说话。人们逐渐认识到了新
政策的好处，没用几年这种尝试就变成了全国性的政策。＇15…61＇ 确实，据估计，截止到 1979 年底，农村一半的生产队把
劳动下放给了生产小组，有四分之一与农户签订了承包合同。
1980 年初万里为了得到胡耀邦的支持，对他说，不能只让下面的人偷偷地实行包产到户，他们需要得到上级领
导的全力支持。万里提议胡耀邦召集省委书记开一个会，对这项政策公开给予明确支持。＇15…62＇
直到 1980 年 9 月省委书记会议前夕，邓小平才同意把农业生产分散到户。1980 年 5 月 31 日他把胡乔木和邓
力群找来，表示自己支持包产到户，并让他们把他的意见宣传出去。很多地区很快就开始了包产到户，但当时仍有一些
地方干部不清楚邓小平的立场。邓小平向他的两个笔杆子提出的要求，实际上标志着毛泽东启动的农业集体化结束了。
毛在 1955 年 7 月 31 日的著名讲话中说：「在全国农村中，新的社会主义群众运动的高潮就要到来。我们的某些同志
却像小脚女人。？？目前农村中合作化的社会改革的高潮，有些地方已经到来，全国也即将到来。」＇15…63＇
邓小平 1980 年 5 月 31 日在与胡乔木邓力群的讲话中避免提及毛泽东当时那激动人心的号召，他说：
农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。？？有的同志担心，这样搞会不会
影响集体经济。我看这种担心是不必要的。？？有人说，过去搞社会改造，速度太快了。我看这个意见不能说一点道理也没有。？？如果稳步前进，巩固一段时间再发展，就可能搞得更好一些。
？？从当地具体条件和群众意愿出发，这一点很重要。
＇15…64＇
邓小平深知党内保守派的反对，他没有向很多听众表明自己的观点，因为其中一定会有毫不留情的批评者；他只
告诉两个笔杆子，让他们把他的意见传播给广大群众。
毛泽东鼓舞人心的讲话四年后，有千百万农民饱受饥馑；毛泽东讲话近 30 年后，集体公社被解散。与之相反，
在邓小平谨慎理性地对他的笔杆子说明自己的观点四年后，中国大多数农村都实行了农户经营，农业产量飞速提高；邓
小平讲话 30 年后，他所实行的体制仍在强而有力地运行着。
政策变化也伴随着人事变动。在 1980 年初的十一届五中全会上，邓小平建立了他的领�